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“Una Legge italiana per lo Spazio”, considerazioni sulla Conferenza di Fondazione Leonardo – Civiltà delle Macchine, del 16 Dicembre 2022

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Si è svolta venerdì 16 dicembre presso la Nuova Aula dei Gruppi parlamentari della Camera dei Deputati la conferenza “Una Legge italiana per lo Spazio”, organizzata da Fondazione Leonardo – Civiltà delle Macchine, in collaborazione con SDA Bocconi e “Sapienza” Università di Roma. L’evento si è svolto in occasione della seconda Giornata Nazionale dello Spazio 2022.

Introduzione

I lavori della giornata sono stati aperti dal Presidente della Camera Luigi Fontana, il quale ha voluto rimarcare come sia ormai opportuna una riflessione sulla necessità per l’Italia di dotarsi di una legge organica di riferimento sullo spazio, dato il carattere strategico di un settore in rapido sviluppo come quello aerospaziale, nonché dato il ruolo di spicco che l’Italia ha, da sempre, nel settore. L’industria spaziale italiana si colloca, infatti, al terzo posto in Europa e al sesto su scala mondiale con una pervasiva presenza industriale lungo l’intera catena del valore. Un sistema, quello italiano, caratterizzato da un ecosistema di 200 imprese 10 distretti tecnologici in varie regioni, un Cluster tecnologico nazionale aerospaziale e, dal punto di vista della ricerca, 69 fra Università, dipartimenti e centri di ricerca.

Un intervento normativo che aggiorni e integri la vigente normativa, potrà senz’altro, per il Ministro, favorire la crescita del settore aerospaziale nazionale. Una disciplina chiara e agile che offra agli operatori del settore, e anche ai privati un quadro normativo certo che ne regoli in maniera adeguata le attività dando con ciò anche esecuzione agli obblighi internazionali derivanti dal Trattato sullo Spazio del 1967.

Prende, poi, la parola il Presidente della Fondazione Leonardo-Civiltà delle Macchine Luciano Violante, il quale chiarisce gli obiettivi dell’evento ovvero la presentazione di una parte di una ricerca durata più di un anno, svolta in collaborazione fra SDA Bocconi con il laboratorio della dott.ssa Simonetta di Pippo e con l’Università Sapienza ed il prof. Sergio Marchisio.

Interviene, poi, il Ministro delle imprese e del Made in Italy, Autorità delegata per il coordinamento delle politiche spaziali ed aerospaziali, Adolfo Urso il quale ricorda lo scopo della giornata nazionale dello spazio, ovvero celebrare il primato italiano in questo settore grazie al lancio del satellite italiano San Marco1.

Il Ministro prosegue ricordando la sua recente partecipazione alla Ministeriale ESA, primo evento a cui ha preso parte su delega del consiglio di Ministri, smentendo coloro che sostenevano che l’Italia non sarebbe stata pronta. Vertice il quale, al contrario, ha visto un preciso indirizzo politico grazie all’evento svoltosi a margine della conferenza, quando con Francia e Germania, il nostro paese ha firmato una dichiarazione trilaterale che prefigurerà non solo il futuro del lanciatore europeo, ma che ha indirizzato politicamente il vertice ESA.

L’Italia ha dimostrato l’ambizione a mantenere non solo la propria presenza ma anche la propria leadership insieme ai grandi attori europei, ben consapevoli che dove c’è collaborazione c’è anche competizione. L’aumento importante del contributo italiano, confermatosi al terzo posto per ammontare dei finanziamenti, è indirizzato alla tutela degli interessi dell’intera filiera industriale, dell’innovazione e della ricerca.

Oltre a riconfermare il proprio supporto ai settori di punta dei Lanciatori, Osservazione della terra, Esplorazione, l’Italia ha anche sostenuto nuove iniziative come in particolare il Secure Connectivity programme e all’iniziativa Moonlight.

Con la firma della dichiarazione congiunta con Francia e Germania viene inaugurata l’apertura di un tavolo di lavoro di un anno su temi cruciali come quello di fornire all’industria quegli strumenti, anche giuridici, per poter operare in un settore sempre più competitivo. In questo quadro, appare chiara secondo Urso, la necessità di una riflessione circa l’assetto di un quadro giuridico sul tema, che il Ministro si augura che rientri un complessivo riordino della Governance e della legislazione globale in ambito aerospaziale.

Interviene, poi, il Ministro della Difesa Guido Crosetto il quale ricorda come negli ultimi anni lo Spazio abbia vissuto una rapida rivoluzione dovuta per lo più a due fattori: la crescente liberalizzazione dell’accesso allo spazio dovuto alle progressive aperture ai privati ed il ritorno a climi di competizione in campo spaziale dovuta all’inasprimento delle relazioni fra potenze.

Lo Spazio è ormai riconosciuto come un ambiente competitivo, congestionato e contestato: da campo di azione di pochi grandi potenze, lo Spazio ha visto un veloce ampliamento e diversificazione degli attori in campo. Nel 2021 si è raggiunto il record del numero di lanci superando il numero di 146 (il precedente record era del 1967). In questo contesto, come già ricordato, l’Italia è un pilastro, il cui ruolo deriva anche dalla sinergia fra assetti civili e militari i quali cooperano nella realizzazione di assetti duali in un quadro europeo.

Certamente, secondo il Ministro, la Legge 7/2018 ha fornito la cornice all’interno della quale elaborare elementi strategici di definizione degli assetti aerospaziali, ma è altresì necessario uno strumento che dia puntuale definizione di ruoli, funzioni e compiti e che possa andare a sanare lacune laddove presenti. La politica nazionale deve assumere un ruolo concreto ed efficace assicurando una continuità dei progetti di cooperazione anche a livello europeo.  Serve, per Crosetto, non considerare lo spazio come un luogo dove costruire recinti ma come una ambiente di collaborazione: in questo senso il Ministro valuta come positiva l’esperienza del COMINT quale consesso di sintesi fra varie voci ed esperienze. L’auspicio è che non vengano realizzati nuovi steccati in cui ognuno vada a considerare solo il proprio interesse ma si continui ad operare in una visione collettiva.

Interviene il Presidente di Leonardo SPA, Luciano Carta il quale nota come se non fosse stato per la guerra e per le correnti vicissitudini, il 2022 sarebbe potuto essere considerato come l’anno dello spazio a tutto tondo. Tra le tappe fondamentali sono da ricordare il programma ARTEMIS e l’elevatissimo numero di satelliti lanciati solo nei primi 6 mesi del 2022 che hanno fatto esplodere la Space Economy.

Il Pianeta ormai si avvia ad essere dominato dallo spazio, il quale va ormai considerato quale global common scevro da sovranità.

La ricerca elaborata dalla fondazione, dallo Space Economy Evolution Lab della Bocconi e dall’Università Sapienza, permette di colmare un gap normativo importante come pure di permettere agli operatori attivi in campo spaziale di operare in una condizione di certezza del diritto e in un contesto normativo e di Governance di riferimento con l’obiettivo di disciplinare i rapporti fra lo Stato e gli attori privati e di agevolare lo sviluppo del settore industriale nazionale anche attraverso inevitabili partnership pubblico private con l’ obiettivo ultimo della sicurezza delle attività spaziali.

Perché una Legge spaziale italiana

La dott.ssa Simonetta Di Pippo, direttrice dl SEE Lab della SDA Bocconi School of Management apre la sessione delle Relazioni Introduttive dell’evento che, insieme all’intervento del Prof. Sergio Marchisio, Professore di Space Law presso l’Università di Roma Sapienza e presidente dell’European Center for Space Law ECSL/ESA, ha rappresentato la sessione di maggiore contenuto.

La dott.ssa Di Pippo introduce quelle che sono state le tappe fondamentali che hanno visto la nascita e lo sviluppo della ricerca congiunta con la firma, il giorno 8 aprile 2022 a Milano, dell’accordo fra SDA Bocconi e Fondazione Leonardo-Civiltà delle macchine; accordo volto ad approfondire temi di frontiera dell’economia spaziale.

Alle prime fasi di contestualizzazione dell’Attività di ricerca a maggio 2022 è seguita l’elaborazione di un primo “semi-lavoro” a ottobre 2022 per giungere alla finalizzazione dei lavori a novembre 2022. Per Marzo 2023 è prevista la pubblicazione di un primo White Paper.

La dott.ssa Di Pippo passa, poi, ad esporre una serie di dati a partire dall’evoluzione dei finanziamenti pubblici italiani nel settore spazio, alle dinamiche economiche del settore spazio nazionale, agli scenari per il futuro nell’ottica di fornire alcune prospettive economiche per l’Italia.

Dopo la relazione della dott.ssa Di Pippo, interviene  il Prof. Sergio Marchisio, Professore di Space Law presso l’Università di Roma Sapienza e presidente dell’European Center for Space Law ECSL/ESA, ricordando come in Italia esistano due grossi settori di legislazione in materia di attività spaziali; il primo, come richiamato dai Ministri Urso e Crosetto , cioè il quadro che si riferisce al coordinamento ed alla Governance del settore spaziale di cui abbiamo provvedimenti recenti, non solo quelli sull’Agenzia Spaziale Italiana ma soprattutto la Legge 7/2018 e provvedimenti più recenti a cui si associano atti di indirizzo e strategie spaziali adottate fra il 2019 ed il 2022, come nello specifico la “Relazione sul dominio aerospaziale quale nuova frontiera della competizione geopolitica” approvata dal Comitato parlamentare per la sicurezza il 7/07/2022 sotto la presidenza dell’attuale Ministro Urso, quale analisi molto puntuale sul settore.

La seconda categoria invece è quella che riguarda le regole che disciplinano le attività spaziali che trovano la loro origine nel diritto internazionale, ovvero quel complesso di leggi che sono collegate alla ratifica ed esecuzione nell’ordinamento interno dei trattati internazionali sullo spazio di cui l’Italia è parte (OST 1967, Accordo astronauti 1968, Accordo sulla responsabilità 1972 e Accordo sulla Registrazione degli oggetti spaziali 1975), dove di maggiore rilievo sono gli artt. VI, VII e XIII dell’OST del 1967.

Sebbene si possa osservare che l’OST del 1967 sia “invecchiato”, il professore rimarca come esso abbia, però, caratteristiche peculiari fra cui spicca quella della flessibilità.

A principi base come quello del divieto di appropriazione, l’OST ha l’indubbio merito di aver posto (perché ciò fu all’epoca possibile) alcuni principi chiari nell’ambito delle attività spaziali, frutto dell’accordo fra le due superpotenze all’epoca protagoniste della Guerra Fredda.

Il problema della revisione di questo quadro della Governance globale, secondo Marchisio, è di difficile soluzione per l’estrema lentezza dei processi multilaterali, tanto che la tendenza degli ultimi anni messa in atto dalle attuali potenze spaziali è di utilizzare la normativa “interna” per avanzare, lasciando ad un futuro prossimo le ipotesi di coordinamento a livello internazionale (un futuro reso sempre più incerto anche dagli attuali scenari di conflitto).

Il Prof. Marchisio passa poi a concentrarsi su quella che è una lacuna esistente nel nostro sistema giuridico fin da quando l’Italia aderì al Trattato sullo Spazio del 1967.

Tre, sono i principi fondamentali che incidono sull’esigenza di integrazione della normativa interna con strumenti di implementation degli articoli dei trattati sullo Spazio. Il principio di responsabilità dello Stato per le attività nazionali nello spazio realizzate individualmente o congiuntamente con altri stati, sia da attori istituzionali che da soggetti privati: quindi un principio che prevede l’assimilazione delle attività pubbliche alle attività private tipico ed esclusivo del settore spaziale, da cui deriva il grande compromesso fra USA ed URSS, esplicitato nell’obbligo per lo Stato di autorizzare e vigilare continuamente le attività spaziali dei privati che coinvolgano lo Stato in  qualità di Stato di lancio.

A questo si associa il principio della Responsabilità finanziaria dello Stato di lancio per danni causati da propri oggetti nello spazio (verso persone fisiche o giuridiche). Una responsabilità assoluta, per danni sulla superficie terrestre o verso aeromobili in volo: per colpa, in caso di danni nello Spazio (collisioni); illimitata, per la quale è rimesso allo Stato individuare il modo di ripartire tale responsabilità fra lo Stato stesso e l’operatore privato.

Ultimo principio, quello dell’immatricolazione degli oggetti spaziali dove lo Stato esercita giurisdizione e controllo sull’oggetto e sul personale a bordo in quanto Stato che ha effettuato la registrazione.

Dunque, perché una Legge italiana sulle attività spaziali?

Secondo il prof. Marchisio, anzitutto, al fine di sanare la principale lacuna nella legislazione italiana in tal senso, ovvero il fatto che l’obbligo di autorizzazione e vigilanza continua della attività spaziali dei privati sancita dall’art. VI dell’OST non ha avuto attuazione. La ragione prevalente di ciò, risiederebbe nel carattere del comparto spaziale nazionale che, fino ad alcuni anni orsono, vedeva scarsità di operatori privati.

In secondo luogo, per l’assenza di una competenza dell’UE in materia: la vocazione normativa dell’UE che tende a coprire sempre più numerosi settori da normare, si scontra con l’art. 189.2 del Trattato sul funzionamento (TFUE) che vieta l’armonizzazione delle legislazioni spaziali nazionali degli Stati membri facendo sì che ogni Stato abbia scelto di legiferare in maniera autonoma senza la “pressione europea”.

C’è anche da dire che alcuni grandi operatori italiani agiscono in ambito ESA quindi non hanno un riferimento necessario a livello nazionale (VEGA), adeguandosi ad altri regimi normativi.

Nonostante questo, con la crescente commercializzazione dello spazio, anche il nostro paese ha visto l’emergere di operatori privati i quali, da fornitori di beni e servizi, si sono trasformati in operatori autonomi e indipendenti (si sono realizzati casi di lanci di piccoli satelliti o realizzazione di piattaforme di lancio e posizionamento in orbita di piccoli satelliti).

La necessità di colmare questa lacuna normativa deriva, infine, secondo Marchisio, anche dal confronto con gli altri paesi, pensiamo in primis agli USA che normano il settore a partire dagli anni ’50. Ad oggi, leggi spaziali sono state adottate da oltre 40 paesi che disciplinano i rapporti fra Stato e operatori privati: nell’UE, 10 dei 24 Stati hanno adottato, o recentemente modificato legislazioni spaziali nazionali – Francia in primis.

Da ricordare, inoltre, che il COPUOS negli anni fra il 2008 ed il 2013 si è occupato di questa materia specifica identificando gli 8 elementi fondamentali che gli Stati dovrebbero tenere in considerazione nell’adozione di legislazioni in materia. Da questi lavori, altresì, è emerso che i requisiti giuridici nazionali dipendono forzatamente dalla gamma di attività spaziali condotte dal settore privato.

Tali sistemi normativi devono essere flessibili e coerenti, quindi, con la situazione del paese in cui si adottano, realizzando al contempo una condizione di prevedibilità e certezza del diritto a beneficio del settore privato.

Ciò cui si dovrà mirare è, quindi, secondo il prof. Marchisio, ad una serie di soluzioni bilanciate anche nella disciplina fra Stato e operatore privato, onde non disincentivare le attività dei privati e in ogni caso, la legge sarà l’occasione per il riordino della vigente normativa italiana in materia.

Da ultimo, il Professore pone anche la riflessione circa il fatto se sia preferibile una legge generale o una legge associata ad una disciplina delle nuove applicazioni. L’Italia è fra i primi firmatari degli Artemis Accords che si possono considerare, secondo Marchisio, un vero e proprio “capolavoro” di equilibrio dal punto di vista giuridico, perché attraverso tali strumenti i 23 associati, nella impossibilità di affrontare a livello multilaterale alcune tematiche fondamentali come le regole sull’uso delle risorse lunari, hanno deciso di iniziare a delineare quantomeno un quadro di insieme applicato ad un progetto specifico, cosa che non sarebbe stata possibile a livelli ONU. Secondo il Professore, bisogna capire che se si vuole tornare sulla Luna in breve tempo occorre necessariamente iniziare a fornire delle indicazioni di massima.

All’interno degli Artemis Accords l’Italia si è espressamente impegnata ad adottare le misure appropriate per garantire che gli operatori privati (italiani) che saranno associati al programma, rispettino i principi degli accordi stessi. Anche dunque per questo, è evidente che i tempi siano maturi per iniziare una discussione sulla legge spaziale italiana.

Tavola rotonda

La sessione prosegue con i saluti del Magnifico Rettore della LUISS Andrea Prencipe che pone come spunto di riflessione l’aspetto della Governance in quanto la complessità che caratterizza oggi l’economia dello spazio è elevata, motivo per cui questo richiede una Governance nuova e diversa. Il secondo spunto è quello della formazione, particolarmente rilevante per il futuro sviluppo di conoscenze che debbono essere sempre più multidisciplinari.

Alessandro Pajno, Presidente emerito del Consiglio di Stato, apre i lavori della Tavola Rotonda sui temi della “New Space, Economia, Industria, Sistema regolatorio,” ricordando come Max Weber già affermava che non vi possa essere nessun sistema economico capitalista o socialista che possa fare a meno di una buona regolazione e di una buona amministrazione.

Alla Tavola Rotonda hanno preso parte il Presidente della Commissione attività produttive della Camera, Alberto Luigi Gusmeroli; il Generale di Brigata aerea Davide Cipelletti, Capo Ufficio Generale per lo Spazio dello Stato Maggiore della Difesa; il coordinatore delle attività spaziali di Leonardo e CEO di Telespazio SPA Luigi Pasquali, il presidente dell’Agenzia Spaziale Italiana (ASI) Giorgio Saccoccia e la presidente della Commissione Esteri-Difesa del Senato, Stefania Craxi.

Degni di nota gli interventi che hanno richiamato l’evoluzione del settore, il crescente ruolo dei privati nonché il ripetuto invito a non incasellare tale progetto legislativo in un’ottica di eccessiva rigidità della norma, la quale rischierebbe di non adattarsi poi alle rapide evoluzioni del mondo industriale, se non a soffocarle.

Per fare questo, i protagonisti della Tavola rotonda hanno espresso, ognuno per la propria funzione e realtà rappresentate, la necessità di agire in sinergia e collaborazione.

A svolgere le conclusioni del convegno è stato l’amministratore delegato di Leonardo, Alessandro Profumo.

Considerazioni e Analisi conclusiva

La rilevanza dell’evento, soprattutto dal punto di chi scrive, è indubbia, come pure effettivamente rilevante sia stata la volontà (e possibilità) di presentare i primi risultati di questa ricerca congiunta, a livello delle istituzioni.

Volendo riflettere brevemente sulle finalità dell’evento, questo è certamente emerso chiaramente dagli interventi del prof. Sergio Marchisio e della dott.ssa Simonetta Di Pippo, coordinati dal Presidente Violante.

Volendo, di contro, ragionare semplicemente dal punto di vista certamente rigido del Diritto Internazionale, dobbiamo ammettere che la lacuna normativa italiana ben esplicitata nelle relazioni introduttive, sussista in realtà da tempi molto lontani, ovvero dal giorno in cui l’Italia ha ratificato l’OST del 1967.

Il fatto di dire, oggi, che sia giunto il momento per dotarsi di una legge spaziale italiana “solo” perché, da qualche tempo, iniziano ad affacciarsi sulla scena italiana attori privati, potrebbe rischiare di sminuire la portata di un obbligo internazionale non implementato a livello nazionale.

Certamente, di contro, si può anche ammettere che, in un settore in rapida evoluzione come quello spaziale, dotarsi di un provvedimento all’epoca della ratifica dell’OST avrebbe comportato per il nostro paese, ancora privo di attori spaziali di natura privata e che operava per lo più come Stato, la necessità di adeguare tale provvedimento, a cadenze regolari, alle sopravvenute esigenze e contingenze storico evolutive.

Ciò che è certo, quindi, nella nostra opinione, è che non adempiere all’obbligo sancito dall’articolo VI dell’OST, oggi che sussistono molte delle condizioni per questo necessarie (quelle ben delineate dalla relazione del prof. Marchisio), risulterebbe doppiamente responsabile.

A marzo di quest’anno, in occasione del Webinar “I nuovi attori dello spazio. Aspetti giuridici e necessità nazionali emergenti” ci eravamo occupati in maniera organica di uno studio sulle “Legislazioni spaziali nazionali e il crescente ruolo dei privati nello spazio”, pubblicato dal Centro studi Geopolitica.info.

Lo studio mirava espressamente a fotografare la situazione italiana, la normativa vigente in materia, dando alcuni spunti anche sulla situazione di altri Paesi (USA, Germania, Russia, Regno Unito, Olanda, Belgio, Giappone, Francia), al fine di motivare o, quantomeno, riflettere su alcuni degli elementi, forniti anche nella giornata del 16 dicembre dai relatori, che rendono ormai necessario anche per il nostro paese adeguarsi.

Le conclusioni dello studio, infatti, vertevano sull’auspicio che si potesse addivenire ad un confronto a livello degli organi istituzionali competenti, per valutare l’opportunità di adottare uno specifico provvedimento che potesse finalmente definire ruoli, responsabilità e competenze ancora non definiti a livello nazionale, a completamento dell’attuale quadro giuridico esistente.

La conferenza del 16 dicembre sembra abbia risposto proprio a questo auspicio.

Gli interventi del Prof. Sergio Marchisio, autorità indiscussa in materia, della dott.ssa di Pippo esperta indiscussa in materia, coniugati con la presenza delle istituzioni come pure della realtà industriale, potranno certamente contribuire a compiere quel “salto” di qualità affinché si giunga (finalmente) ad un progetto di norma organica che funga da collante delle norme ad ora vigenti nel nostro ordinamento, ma che dia anche le giuste risposte e garanzie ad un mondo industriale sempre più protagonista, preparato e di eccellenza del settore, nonché ai nuovi soggetti emergenti (operatori privati), a cui deve essere lasciato il giusto spazio di azione ma sempre in un’ottica di controllo e sorveglianza continua da parte dello Stato, come richiesto dalle norme internazionali.

Di contro, l’auspicio da più parti invocato di una non eccessiva rigidità della norma, rischia di andare incontro ad una interpretazione semplicistica di chi crede che nell’incertezza/assenza di norme, si operi con più facilità.

Se così può essere (e purtroppo è) in molti settori, così non può (e non deve) essere in un ambito come quello spaziale, dove tutte le realtà in campo dovranno forzatamente accettare di essere in qualche modo vincolate ad un obbligo di azione e di supervisione che tenga nella debita considerazione la salvaguardia globale, gli elementi legati alle responsabilità derivanti dalle attività spaziali e, non ultimo, doverose considerazioni sulla sostenibilità dello Spazio tout court.

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