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La cooperazione tra Unione Europea e Unione Africana su pace e sicurezza: tra tensioni geopolitiche ed economiche

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La cooperazione tra Unione Europea (UE) e Unione Africana (UA) nell’ambito della pace e della sicurezza è divenuta negli anni sempre più pressante a causa della cronicizzazione di numerose tensioni. La questione dei migranti, in primis, ha portato l’UE a focalizzarsi sui maggiori focolai di crisi, soprattutto nella regione del Sahel. A ciò si aggiungono fenomeni altrettanto importanti, come il divampare del terrorismo, i traffici illeciti, la pirateria. 

L’Africa è divenuta sempre di più un’area strategica fondamentale per l’UE, obbligando Bruxelles a rivedere le relazioni con il continente, cercando di strutturarle attorno ad un asse più equilibrato e stabile. Questo spiega il perché, soprattutto dopo le crisi degli anni Novanta del secolo scorso, l’UE sia man mano divenuta il più importante partner finanziario per le attività e le operazioni di pace e sicurezza in Africa, seconda solo alle Nazioni Unite. Per l’UA, di conseguenza, la cooperazione con l’UE in questo settore è di fondamentale importanza, nonostante non sia mancata negli anni la percezione di un rapporto squilibrato basato principalmente sugli interessi di Bruxelles. Se è vero che quest’ultima ha basato la cooperazione con l’organizzazione panafricana su obiettivi di lungo periodo spesso ritenuti utopistici e irrealizzabili, dall’altro lato l’UA ha mostrato in più occasioni una limitata capacità di assorbimento dei fondi inviati dall’UE. Inoltre, è importante ricordare come la maggior parte della cooperazione tra le due organizzazioni presti poca attenzione alla prevenzione dei conflitti, elemento invece fondamentale per ridurre i costi esorbitanti delle attività a tutela della pace e la sicurezza e per promuovere una maggiore stabilità nel continente.  È anche per questo motivo che l’UA ha iniziato a guardare positivamente alla possibilità di diversificare i suoi partner in questo settore, ponendo un’ulteriore sfida geopolitica all’UE. 

Pace, sicurezza e geopolitica

Che sulle relazioni tra l’UE e l’UA pesi ancora l’eredità del colonialismo è ormai una questione nota. Nonostante la volontà di superare questa condizione, negli anni si è di fatto riprodotto un rapporto gerarchico tra paesi dell’UE e paesi africani nel quadro della cooperazione internazionale allo sviluppo, con i paesi europei “donatori” e quelli africani “riceventi”. Ma che l’Africa fosse orientata a sviluppare una propria agenda con delle specifiche priorità in diversi ambiti lo si intuì da iniziative cruciali in tal senso, come l’evoluzione dell’Organizzazione dell’Unità Africana (OUA) nell’Unione Africana (il cui primo vertice si tenne il 9 luglio 2002 a Durban, in Sudafrica) per dare nuovo slancio all’integrazione regionale nel continente e far fronte alle numerose sfide che il XXI secolo poneva agli Stati africani.

All’interno del meccanismo dell’UA furono elaborati diversi strumenti responsabili della pace e della sicurezza, tra cui il Peace and Security Council (PSC), il Panel of the Wise (POW), il Continental Early Warning System (CEWS) e l’African Standby Force (ASF). La nuova conformazione istituzionale dell’UA ha permesso negli anni una cooperazione più strutturata ed equilibrata nell’ambito della pace e della sicurezza con l’UE. Tuttavia, Bruxelles non è l’unica ad essersi proposta come partner in questo contesto. La crescente influenza delle compagnie private, una su tutte la russa Wagner, e di paesi militarmente ed economicamente importanti come la Turchia, la Cina e le monarchie del Golfo, hanno posto non poca concorrenza geopolitica all’UE. Anche per questo motivo, Bruxelles ha negli anni fatto dell’Africa sahelo/sub-sahariana una priorità, con investimenti enormi nella gestione e nel contrasto ai conflitti potenzialmente destabilizzanti sia per l’Africa che per l’Europa. Notando una tendenza all’impotenza in certi casi da parte dell’UA, Bruxelles, analogamente ad altri attori attivi nel continente, ha sviluppato meccanismi volti a bypassare Addis Abeba nella gestione dei fondi e degli strumenti per la tutela della pace e della sicurezza. Anche la più recente iniziativa in tal senso, ovvero la nuova strategia dell’UE per la regione dei Grandi Laghi, nonostante citi la volontà di collaborare con meccanismi regionali e continentali, è fortemente focalizzata sulla cooperazione bilaterali con gli Stati della regione. Nel documento ufficiale redatto dal Consiglio dell’UE lo scorso 20 febbraio, infatti, l’UA viene nominata sporadicamente e soltanto in relazione al summit del febbraio 2022 durante il quale si decise l’implementazione di un Global Gateway Investment Package. I singoli Stati e le varie organizzazioni regionali dell’area, invece, sembrano centrali nella nuova strategia. 

Questo nuovo approccio da parte di Bruxelles sembra voler superare il sostanziale immobilismo dell’UA che si è mostrata negli anni in seria difficoltà nel gestire le sempre più complesse crisi che attanagliano l’Africa intera. 

Dall’African Peace Facility allo European Peace Facility: il nodo economico della cooperazione su pace e sicurezza tra UE e UA

L’UE è un partner fondamentale in termini economici per le attività a tutela della pace e la sicurezza nel continente africano. Tuttavia, se fino a due anni fa la maggior parte degli investimenti europei in questo settore doveva necessariamente passare da Addis Abeba all’interno del meccanismo dell’African Peace Facility (APF), creato nel 2004 per supportare le attività dell’African Peace and Security Architecture (APSA), dal 2021 Bruxelles ha ideato un nuovo strumento per adattarsi al finanziamento delle numerose crisi che l’inizio di secolo sta riservando all’Europa. Tale strumento, detto European Peace Facility (EPF) e concepito all’interno del più ampio Multiannual Financial Framework per il periodo 2021-2027, è stato però pensato con un approccio globale, andando a proiettarsi anche molto al di là dei confini africani. Inoltre, l’EPF è il primo strumento che permette all’UE di finanziare l’acquisto di armi letali per i propri partner (non a caso è stato utilizzato anche nel contesto del conflitto russo-ucraino). Questa rivoluzione nell’ambito del finanziamento al settore della pace e della sicurezza ha turbato non poco l’UA, la quale teme un flusso di investimenti volti a militarizzare ulteriormente il continente sulla base degli interessi europei per contrastare le minacce più pressanti (immigrazione, terrorismo) e l’influenza dei vari concorrenti geopolitici (Russia in primis). L’EPF, in particolare, permette a Bruxelles di superare l’UA nella gestione dei fondi e di trattare direttamente con gli interessati, anche a livello bilaterale. Uno smacco, questo, per l’UA sia dal punto di vista economico che politico, in quanto Addis Abeba non ha più diretta voce in capitolo sulla gestione dei fondi in un settore così tremendamente importante. Dei 7.9 miliardi di euro che compongono il budget dell’EPF, una parte importante andrà a supporto delle forze di diversi paesi, tra cui Mozambico e Niger, e delle EU training missions. Una parte dei fondi è inoltre destinata alla Multi-National Joint Task Force against Boko Haram (MNJTF), alla G5 Sahel Joint Force, alla Southern African Development Community (SADC) Mission in Mozambico e, infine, alla African Union Mission in Somalia (AMISOM/ATMIS). 

Di conseguenza, da parte di Bruxelles non vi è stato un rimodellamento volto a disimpegnarsi dal continente africano, quanto più l’adozione di un meccanismo più flessibile che permette all’UE di avere maggiore controllo dei suoi investimenti e di direzionarli in attività e paesi individuati strategicamente. Questo, però, senza l’intermediazione dell’UA, può portare al finanziamento di attività controverse. Si pensi, ad esempio, al Mali, il quale, dopo i golpe militari, non può certo definirsi un paese affidabile per la gestione di simili investimenti e che, tuttavia, ne è destinatario.

 L’UA, dal canto suo, paga gli anni di difficoltà nella gestione dei fondi e gli scarsi risultati che ne sono derivati, in un periodo storico in cui la sua già blanda influenza come organizzazione panafricana non le permette di svolgere il ruolo che le spetta e di raggiungere gli obiettivi preposti.

Conclusione

La cooperazione nell’ambito della pace e della sicurezza tra UE e UA è da sempre un pilastro fondamentale nelle relazioni tra le due organizzazioni. Le recenti tensioni internazionali, però, hanno portato Bruxelles a ripensare il suo ruolo in questo settore nel continente africano, dedicandosi maggiormente alle crisi e alle aree di maggiore preoccupazione per l’Europa, nonché alla competizione con le altre potenze in un’arena di scontro squisitamente geopolitica. L’UA, nonostante il suo mandato, non riesce ad acquisire l’influenza necessaria per far valere il suo peso e raggiungere gli ambiziosi obiettivi che si è preposta. L’introduzione dell’EPF, il quale ha rimpiazzato l’APF, non ha certamente aiutato in questo senso, con Bruxelles che adesso può investire i fondi in questo settore scavalcando Addis Abeba. 

Nonostante la pace e la sicurezza del continente africano restino di primaria importanza, l’UE sembra aver riposizionato sé stessa su un fronte più competitivo e militarizzato, con l’obiettivo di fronteggiare duramente le minacce e l’influenza di altri competitors, uno su tutti la Russia. La cooperazione tra Bruxelles e Addis Abeba è divenuta dunque più sottile ma non per questo meno importante per il futuro del continente africano e di quello europeo.

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