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«Vicini più prossimi»? Unione Europea e Africa in prospettiva storica

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Chi è abituato a leggere regolarmente documenti e dichiarazioni ufficiali dell’Unione Europea (UE) sa bene che essi sono raramente caratterizzati da una scrittura esuberante. Gli intenti politici di tali dichiarazioni sono solitamente introdotti, se non talvolta offuscati, da formule retoriche e diplomatiche. Tuttavia, quando si tratta di dichiarazioni riguardanti le relazioni tra UE ed Africa, già queste formule invitano ad una riflessione più profonda. L’ultimo esempio utile a riguardo è il comunicato stampa rilasciato da Ursula von der Leyen alla conclusione della visita ufficiale che lei, Giorgia Meloni e Mark Rutte hanno effettuato in Tunisia all’inizio di giugno 2023. 

Von der Leyen ha infatti introdotto il pacchetto di misure volte a rafforzare l’economia tunisina e le relazioni tra Tunisia e UE appellandosi al fatto che «con la Tunisia condividiamo molto di più della vicinanza geografica, condividiamo una storia». Questo tipo di incipit non è nuovo, nel repertorio delle relazioni euro-africane. Una formulazione simile si trova all’inizio del documento che illustra la «Strategia Globale per l’Africa» della Commissione Europea, dove si può leggere che l’Africa è il «vicino più prossimo» dell’UE, che i due continenti «vantano legami profondi ed estesi» in virtù della loro geografia, dei loro interessi e, soprattutto, della loro storia condivisa. È proprio quest’ultimo punto a spingerci ad indagare più approfonditamente l’immaginario politico sotteso a queste formule apparentemente standard: a che storia condivisa ci riferiamo, quando parliamo di relazioni euro-africane? 

Se la storia delle conquiste e dello sfruttamento coloniale europeo in Africa è relativamente conosciuta, la storia di come questi legami siano stati incorporati nel progetto d’integrazione europea è rimasta generalmente ignorata. Il primo elemento da registrare è che la narrazione che vede Africa ed Europa come vicini più prossimi indissolubilmente legati da storia e interessi condivisi affonda le radici nell’immaginario connesso all’idea di Eurafrica. Coniato alla fine degli anni venti del XX secolo dal Conte Coudenhove-Kalergi, intellettuale pro-europeo ante-litteram, il termine Eurafrica delineava un orizzonte geopolitico in cui gli stati europei avrebbero dovuto non solo costituirsi in una federazione continentale, ma estenderla ai loro possedimenti coloniali in Africa, costituendo così una nuova grande potenza capace di competere con i colossi statunitensi e sovietici. 

Sebbene fosse divenuta piuttosto popolare nei circoli intellettuali delle potenze dell’Asse, l’Eurafrica sopravvisse alla Seconda Guerra Mondiale e costituì un potente riferimento politico nelle discussioni e nei negoziati che portarono alla nascita della Comunità Economica Europea nel 1957. A dimostrazione di come questa storia sia relativamente sconosciuta, pochi sanno che la Parte IV del Trattato di Roma disponeva l’«associazione» delle colonie dei sei stati fondatori alla nascente Comunità Economica Europea. Da un lato essa stabiliva che le colonie avrebbero beneficiato dell’istituzione del Fondo Europeo di Sviluppo, a cui tutti gli stati membri avrebbero contribuito. Dall’altro, l’associazione comportava il libero accesso delle esportazioni d’oltremare nei mercati dei Sei, che in cambio avrebbero potuto a loro volta beneficiare dell’abbattimento delle barriere commerciali ed esportare liberamente i loro prodotti nei territori africani associati. Questo assetto garantiva alla Francia, che vantava il maggior numero di ‘paesi e territori d’oltremare’, l’aiuto economico dei partner europei e, a questi ultimi, l’accesso a mercati dai quali sarebbero stati altrimenti esclusi.

Se i riferimenti espliciti all’Eurafrica scomparvero gradualmente a seguito della decolonizzazione, quest’ultima non recise il legame tra CEE e Africa. La politica di associazione fu codificata nella Convenzione di Yaoundé, stipulata nel 1963 dalla CEE e da 18 paesi dell’Africa sub-sahariana. Nonostante la Convenzione inquadrasse l’associazione come prodotto di relazioni volontarie tra partner eguali, le caratteristiche del sistema di Yaoundé rimanevano fondamentalmente le stesse di quelle descritte nel Trattato di Roma, compreso il mantenimento delle cosiddette ‘preferenze inverse’. La prima vera discontinuità nelle relazioni euro-africane fu infatti introdotta negli anni settanta, quando una combinazione di mutamenti interni ed esterni alla Comunità impose la necessità di ripensare il framework entro cui queste relazioni si svolgevano. Da un lato, l’ingresso del Regno Unito nella CEE pose il bisogno di regolare le relazioni con l’Africa anglofona, che fino a quel momento era rimasta generalmente esclusa dal sistema di associazione. Dall’altro, negli anni settanta la scintilla della crisi energetica fece sì che processi di cooperazione e coordinamento tra paesi in via di sviluppo avviati nel decennio precedente giungessero al loro massimo momento di esplicazione. Sul piano delle relazioni euro-africane, ciò si tradusse in lunghi negoziati che impegnarono i Nove paesi della Comunità e 46 stati africani, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) per quasi due anni. 

L’accordo che ne risultò, la Convenzione di Lomé, prevedeva effettivamente degli elementi innovativi rispetto alla politica di associazione ereditata dal tardo periodo coloniale: la politica delle cosiddette ‘preferenze inverse’ venne scartata, mentre fu creato un fondo destinato alla stabilizzazione dei ricavi delle esportazioni. Quest’ultimo, denominato ‘STABEX’, rispondeva idealmente alle denunce degli stati africani che, essendo principalmente produttori di materie prime, lamentavano ormai da tempo il peggioramento delle loro ragioni di scambio e gli effetti che la volatilità dei prezzi delle loro esportazioni avevano sui loro piani di sviluppo a lungo termine. In questo modo, la CEE poté presentare la Convenzione di Lomé come una risposta alle domande che i paesi in via di sviluppo avevano codificato nella proposta per un «Nuovo Ordine Economico Internazionale» che vedesse ridimensionato il dominio dei paesi industrializzati sull’economia internazionale. 

Queste ambizioni, però, sarebbero presto naufragate. Il sistema messo in piedi con la prima Convenzione di Lomé rimase in vigore per 25 anni, evolvendo e riflettendo i nuovi equilibri di potere tra stati europei e stati africani, che negli anni ottanta videro la loro situazione peggiorare, a fronte del loro crescente indebitamento e del progressivo fallimento delle aspirazioni volte a riformare il sistema economico internazionale e a ristrutturare la divisione internazionale del lavoro. Se negli anni settanta il sistema di Lomé era nato dalla necessità della Comunità Europea di confrontarsi con un più grande e più organizzato insieme di paesi africani, negli anni ottanta quest’ultimo vide erodersi il potere negoziale che aveva acquisito precedentemente. Il potenziale innovativo che aveva caratterizzato le prime Convenzioni di Lomé andò quindi esaurendosi, nonostante i tentativi comunitari di presentarsi come partner naturale e ideale dell’Africa. 

Dopo 25 anni, il framework di Lomé è stato definitivamente accantonato alla vigilia del XXI secolo. Nel nuovo millennio, le relazioni euro-africane sarebbero state regolate dall’Accordo di Cotonou firmato nel 2000, che delineava un quadro comune per le relazioni tra l’Unione Europea e gli ormai 78 stati ACP, con lo scopo ultimo di «favorire l’integrazione graduale e armoniosa degli Stati ACP nell’economia mondiale». Ciò sarebbe dovuto avvenire tramite la stipulazione di ulteriori Accordi di Partnership Economica (APE) tra l’UE e diversi raggruppamenti regionali degli stati ACP. Questa strategia, volta idealmente al potenziamento dell’integrazione regionale in Africa, nei Caraibi e nel Pacifico, si è però rivelata fallimentare. Specialmente in Africa, i negoziati per gli APE sono stati caratterizzati da ritardi e ostacoli significativi al punto da impedirne la ratifica da parte di diversi stati africani. Di conseguenza, questa impostazione è stata parzialmente abbandonata nel corso dei negoziati per l’accordo che sostituirà quello di Cotonou, svoltisi dal 2018 al 2020. Nonostante l’accordo sia ancora in attesa di ratifica a causa dell’ostruzionismo di Ungheria e Polonia, il “Post-Cotonou Agreement” costituisce la base delle relazioni euro-africane per i prossimi venti anni e abbraccia un’ambiziosa gamma di questioni, spaziando dalla cooperazione allo sviluppo al commercio, dalla gestione della crisi climatica a quella delle migrazioni.

Ripercorrere la storia delle relazioni euro-africane ci aiuta a comprendere il ruolo di primaria importanza che l’Africa ha sempre ricoperto per l’Europa unita. Sebbene nel tempo le questioni in cima all’agenda siano cambiate a seconda della contingenza, le relazioni euro-africane hanno sempre costituito un ambito privilegiato in cui la dimensione esterna e globale dell’integrazione europea si è esplicata. Questo breve excursus può aiutarci a comprenderne la ragione: è a causa di questa storia, ereditata dall’età coloniale e proseguita sotto il vessillo dell’integrazione europea che l’Africa, pur formalmente indipendente e decolonizzata, è rimasta nell’immaginario europeo il «continente gemello», il «vicino più prossimo» dell’Europa. 

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