Il presente articolo è stato pubblicato nell’ambito dell’approfondimento “Ambizioni e vincoli dell’autonomia strategica europea. Aspetti politici, operativi e industriali“, qui consultabile, del Centro Studi Geopolitica.info sviluppato per l’Osservatorio Politica Internazionale del Parlamento Italiano.
Introduzione
L’autonomia strategica europea (ASE) è un concetto in continuo mutamento, che accompagna l’evoluzione dell’Unione europea (UE) da tempo e ne permea il dibattito pubblico. In origine intesa come ricerca europea di una maggior capacità di affermazione della propria autonomia decisionale, in risposta alle sfide poste alla sua sicurezza e per la difesa dei suoi interessi nel mondo. Successivamente espansa al di fuori degli ambiti d’origine, fino a comprendere un ventaglio di settori sempre più ampio. Essa ha attraversato negli anni varie fasi, segnate da cambiamenti importanti dello status quo europeo ed internazionale: eventi politici, militari ed economici che hanno contribuito a plasmare l’idea di ASE nell’UE. Vari tentativi di classificare l’idea si sono succeduti nel tempo a testimonianza della volontà d’azione degli Stati europei in tal senso, sebbene la vaghezza della definizione abbia generato reazioni contrastanti in non pochi analisti.
I tre attuali big players dell’UE – Francia, Germania e Italia – sono l’oggetto principale del presente studio, in quanto politicamente più influenti e dunque più propensi a creare consenso, ciascuno attorno alla propria interpretazione di autonomia strategica. Sebbene una disamina completa del dibattito dovrebbe tenere conto delle posture di ogni Stato membro dell’UE, oltre che dei legami di quest’ultima con i suoi maggiori partner in materia di Sicurezza e Difesa – NATO e USA in primis – l’analisi degli orientamenti di questi tre Stati potrà fornire un contributo critico sulle dinamiche che hanno portato alla sua più recente definizione: quella di autonomia strategica «aperta».
L’evoluzione del dibattito sull’Autonomia Strategica Europea (ASE)
Prima di affrontare le diverse posizioni degli Stati in materia di ASE, è opportuno esporre alcune delle dinamiche che più hanno contribuito a definirne i tratti fondamentali. La concezione primitiva dell’ASE nasce e si sviluppa in aree di policy da sempre considerate come competenze esclusive in capo agli stati membri. Non esistono, in sostanza, un trattato o una tradizione tali da fungere da basi per una cultura comune in materia di Sicurezza e Difesa in Europa. Inoltre – e di conseguenza – il ruolo che il contesto internazionale ha (avuto) nel plasmare le posizioni dei vari Stati rispetto all’ASE è di primo piano, contribuendo attivamente alla sua evoluzione. Ad esempio, durante la pandemia da Coronavirus del 2019, l’ASE fu invocata come obiettivo per la protezione delle catene di approvvigionamento di materiali sanitari, laddove l’ecosistema industriale europeo era totalmente dipendente dalle importazioni, in quanto beni considerati strategicamente rilevanti (a partire) da quel momento.
Alcuni studi tracciano la formulazione del concetto dalla fine della guerra fredda, rimandando alla tradizione, squisitamente francese, incentrata sullo sviluppo di una capacità d’intervento militare autonoma da parte dell’Europa. Altri riconducono le radici dell’ASE all’ispirazione gollista di Europe-puissance, favorevole a un maggiore affrancamento dalle posizioni statunitensi, in materia di politica estera e capacità militari.
Nel contesto comunitario, il concetto di ASE fece la sua comparsa nel dicembre 2013, quando il Consiglio Affari Esteri dell’UE accolse la richiesta degli stati membri di stimolare un dibattito sui comparti critici per la difesa europea (militare, tecnologico, industriale) e rilanciare la coesione interna. Nel 2016 l’idea di un’Europa più autonoma fu elevata a necessità strategica pochi giorni dopo il voto britannico che diede avvio alla Brexit. Sulla scorta di un precedente comunicato franco-tedesco, Francia, Germania, Italia e Spagna manifestarono la volontà di intestarsi la responsabilità della Difesa del vecchio continente. Fu dunque resa pubblica la nuova Global Strategy for the European Union’s foreign and security policy (EUGS), che traduceva l’idea di autonomia come necessaria «to promote the common interests of our citizens, as well as our principles and values».
Da allora il dibattito sull’ASE ha acquisito sempre più slancio. Nel 2017 l’UE ha attivato la Cooperazione Strutturata Permanente (PESCO), dando avvio a un processo di integrazione e cooperazione tra gli Stati partecipanti nell’ambito della Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC). Nel 2018 fu la Commissione europea – guardiana dei Trattati e fino ad allora rimasta spettatrice rispetto a ogni discussione su Difesa e Sicurezza – ad istituire il Fondo Europeo per la Difesa (FED), stimolo alla competitività e all’innovazione nel settore, imponendosi in quanto attore geopolitico. Infine, con la pubblicazione dello Strategic Compass (SC) – una strategia che aggiorna le priorità delineate nella EUGS, delinea obiettivi tangibili di medio termine (2030), e definisce le capacità che l’Unione dovrebbe sviluppare per raggiungerli – Bruxelles intende incalzare gli stati membri verso una comune definizione delle principali minacce alla sicurezza europea, e dei metodi per contrastarle collettivamente. I fattori che guidano la politica dell’UE nel processo di definizione dello SC sono di perseguire progetti di unione politica che rafforzino «la capacità dell’UE di agire, proteggere, investire e collaborare nel campo della Sicurezza e Difesa».
Una volontà e tre interpretazioni
Prospettive divergenti caratterizzano il dibattito sull’ASE. Nella trattazione particolare del comparto Sicurezza-Difesa, i tre Paesi si dividono tra un approccio tradizionalmente francese, favorevole a una sempre maggiore autonomia dell’UE dalla NATO, e uno italo-tedesco, che concepisce la Difesa UE in sinergia con la NATO, ma vuole garantire al vecchio continente delle capacità e un margine di manovra maggiori. Molti stati membri non nascondono i propri dubbi sulle dinamiche di accentramento del potere decisionale nelle mani di alcuni Stati, specialmente in merito a una giustapposizione del progetto di ASE rispetto alla NATO.
Ribaditi da Emmanuel Macron nel famoso discorso tenuto alla Sorbona, gli obiettivi fondamentali che la Francia ricerca nell’ASE declinano il concetto seguendo logiche di hard power: lo sviluppo di una cultura strategica condivisa in materia di Sicurezza e Difesa, un’integrazione sempre maggiore delle forze armate degli stati membri dell’UE e, infine, la creazione di una forza militare strutturata e genuinamente europea, dotata di un budget dedicato. Più volte il Presidente francese ha incalzato la politicizzazione del dibattito, tentando di descrivere una «civiltà europea» come distinta da altre «tradizioni», americana e cinese, un’Europa «à plusieurs vitesses»; o definendo la NATO in uno stato di «mort cérébrale». Roma e Berlino tendono a non sposare questa visione, giudicandola poco coerente con i valori europei, universali e aperti, e potenzialmente dannosa per la politica estera dell’UE. In senso generale, la Francia percepisce l’ASE in quanto strumento di preservazione della propria sovranità nazionale, o di estensione della propria influenza, con l’aspirazione di divenire ago della bilancia della futura Europa della difesa.
La Germania cerca nell’ASE un possibile volano di interessi nel contesto del mercato unico europeo e vede la necessità di una maggiore integrazione degli stati membri. Berlino giudica l’ASE come un’opportunità per estendere e approfondire l’interdipendenza europea, preferendo edulcorare il concetto declinandolo come ricerca di ‘sovranità’ – piuttosto che di ‘autonomia’, termine considerato dannoso per i rapporti, sia commerciali che militari, con partner come gli USA o la Cina. Il filo conduttore delle scelte tedesche dimostra come, tanto nell’ASE quanto in altri contesti quali la PESCO, la Germania preferisca adottare un atteggiamento inclusivo. Questo crea spesso attriti con le linee francese e italiana, disposte alla creazione di nuclei ristretti d’azione politica e all’esclusione di alcuni dei partner interessati, al fine di rendere i progetti d’integrazione della Difesa più ambiziosi o efficaci.
Roma è favorevole alla visione di un’Europa più presente sullo scacchiere geopolitico internazionale, sostenendo che il progetto di integrazione europea debba necessariamente richiedere agli stati membri una maggiore cessione di sovranità, anche in materia di Difesa. L’Italia non sostiene però l’idea della creazione di un esercito comune europeo, preferendo una più profonda integrazione degli apparati difensivi UE-NATO, spazio per il quale intende proporsi come «cerniera tra Alleanza Atlantica e UE in virtù della propria collocazione geografica, storia e tessuto relazionale». Un altro aspetto del dibattito riguarda l’estensione, sia territoriale che settoriale, dell’applicazione del concetto di autonomia. Mentre Francia e Germania sono favorevoli a una limitazione dell’ASE entro le frontiere del più stretto vicinato europeo, l’Italia punta a una sua estensione al Mediterraneo allargato e all’Africa sub-sahariana, aree considerate di massimo interesse strategico da Roma. Infine, Berlino e Roma interpretano l’ASE in una prospettiva molto più ampia delle sole politiche di sicurezza e difesa, sulle quali si concentrano invece i maggiori sforzi francesi. Questo discorso sta creando un crescente consenso tra gli stati membri, definendo il percorso che ha portato la tradizionale interpretazione di ASE basata sul modello francese a un nuovo paradigma, che attualmente caratterizza l’idea di autonomia strategica “aperta”.
Conclusioni
Il lavoro ha proposto una trattazione generale dell’ASE per comprendere le ragioni sottostanti agli indirizzi e alle esigenze dei tre Stati in merito al progetto strategico europeo. Sebbene in disaccordo sul metodo, i tre Stati manifestano una chiara congruenza d’intenti rispetto all’ASE.
Con il ritorno della guerra in Europa, il progressivo phasing-out statunitense dagli affari europei e i rischi dovuti alla sempre maggiore strumentalizzazione delle interdipendenze economiche, gli stimoli al dibattito si fanno via via più pressanti. Ciononostante, le dinamiche di competizione interne all’UE e le divergenze sulla definizione del concetto di ASE contribuiscono senza dubbio al rallentamento dell’intero meccanismo. Tuttavia, si ritiene affrettato giudicare l’evoluzione del progetto solo su queste basi, per le ragioni che seguono.
In primis, come ben esposto da Deschaux-Dutard, l’apporto franco-tedesco allo sviluppo della discussione ha dei limiti, definiti dalle visioni divergenti dei due Stati nella percezione delle minacce, nel portato storico-culturale e strategico, nella competizione per le risorse. Se da una parte questo rallenta il processo di definizione di ASE, al contempo esso lascia aperti degli spiragli per la partecipazione collettiva, con proposte diverse da parte degli altri stati membri. Inoltre, è opportuno contestualizzare le diverse posizioni in materia di Sicurezza e Difesa collettiva – in quanto argomenti centrali per l’ASE – dei tre Stati oggetto del presente studio. Esistono, a livello europeo e internazionale, almeno otto framework difensivi comprendenti stati membri dell’UE. La Germania è membro di ben quattro di essi; Francia e Germania assieme formano parte integrante di tre di essi; mentre Francia, Italia e Germania insieme rientrano in solo due di essi.
In definitiva e in linea con la tradizione delle dinamiche decisionali comunitarie, la definizione del concetto di ASE dipende in larga parte dalla volontà politica dei 27 stati membri dell’UE. Per queste ragioni si ritiene opportuno concludere il presente lavoro con una generale presa d’atto della presenza di una volontà intrinseca – dei tre stati analizzati – di pervenire a una definizione concreta e condivisa di ASE, in attesa di un consenso che ne permetta un’edificazione effettiva.
Punti essenziali
- Le radici dell’autonomia strategica europea sono rintracciabili nel portato storico francese, sebbene la sua formulazione sia cambiata nel corso degli anni assumendo le fattezze dettate dall’approccio italo-tedesco;
- Italia, Francia e Germania sono concordi sulla necessità di sviluppare il concetto, sebbene esistano numerose divergenze in termini di interpretazione del termine “autonomia”, di estensione settoriale e geografica delle policy necessarie, di inclusività o meno di Stati non allineati, dei metodi e le strategie di implementazione;
- Mentre la Francia adotta un atteggiamento più radicale e netto sulla volontà di pervenire a un’autonomia europea de facto in materia di sicurezza e difesa, Germania e Italia adottano un approccio che mira all’integrazione della difesa europea con l’architettura securitaria della NATO.
