Cosa resta del trattato di amicizia italo-libico?

“Stato della Libia” è l’attuale denominazione dell’autorità statuale che governa il territorio localizzato nella parte centrale del Nordafrica, affacciandosi sul Mar Mediterraneo intorno al Golfo della Sirte, tra il 10º e il 25º Meridiano Est. La precedente denominazione era “Gran Giamahiria Araba Libica Popolare Socialista”, appellativo con cui dal 1977 Mu’ammar Gheddafi ribattezzò lo Stato sorto in Libia dopo la rivoluzione del 1969 e solo inizialmente noto come “Repubblica Araba di Libia”.

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A seguito della prima guerra civile  – ossia il conflitto verificatosi in Libia nel febbraio del 2011, sulla scia dei moti popolari che, dall’Algeria, si sono poi estesi anche in Tunisia, Egitto, Bahrein, Yemen e Siria – e della vittoria conseguita dal Consiglio Nazionale di Transizione (o “CNT”) – con tale termine intendendosi l’autorità politica sorta a seguito delle suddette sommosse popolari e che è risultata vincitrice all’esito del conflitto – il nome “Gran Giamahiria Araba Libica Popolare Socialista” non è stato più utilizzato per indicare l’autorità che esercita il potere di governo sul territorio libico.

Sul piano del diritto internazionale, premesso che la qualificazione assunta dal CNT nel corso di tale conflitto era quella di “insorti” e che, al contempo, la prassi internazionale riconosce a questi ultimi una personalità piena, allorché essi esercitino il potere in modo effettivo e indipendente su un dato territorio (anche se tale personalità ha carattere temporaneo in quanto la situazione è destinata a evolversi, a seconda del successo o meno della lotta insurrezionale) e l’esercizio di tale potere sia confermato dal riconoscimento da parte di un numero rilevante di Stati, nel caso della Libia al primo elemento (vale a dire, la vittoria conseguita dal CNT nel conflitto ed il successivo governo di unità nazionale, instaurato dal medesimo, su tutto il territorio libico, a far data dal secondo semestre del 2011 e sino al primo semestre del 2014), si aggiunge certamente il secondo, ossia il riconoscimento da parte di un rilevante numero di Stati.

Nello specifico, il primo paese ad aver riconosciuto il CNT come effettivo rappresentante del popolo libico è stato, il 6 marzo 2011, la Francia. Tra il marzo e l’aprile 2011 anche il Qatar, le Maldive, l’Italia, il Kuwait ed il Gambia hanno riconosciuto il CNT. Nel giro di pochi mesi, il CNT ha altresì ottenuto il riconoscimento da parte di Spagna, Australia, Germania, Canada, Turchia, Stati Uniti, Giappone, Regno Unito, Russia, Cina, Sudafrica e Svizzera, poi seguiti dalle maggiori Organizzazioni Internazionali, quali: le Nazioni Unite, l’Unione europea, l’Unione Africana, l’OPEC, la Lega Araba, l’Organizzazione della cooperazione islamica, il Consiglio di cooperazione del Golfo.

Ora, preso atto della intervenuta successione tra diverse autorità statali sul territorio libico, al fine di stabilire quali siano stati gli effetti prodotti dalla prima guerra civile sul Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione  stipulato tra l’Italia e la Libia il 30 agosto 2008, non si rivela purtroppo utile lo scrutinio delle fonti normative scritte di diritto internazionale.

In particolare, mentre da un lato le Risoluzioni ONU 1970 e 1973 del 2011 non contengono disposizioni idonee ad incidere sugli effetti del Trattato, dall’altro la Convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei Trattati esclude espressamente all’art. 73 (“Le disposizioni della presente Convenzione non pregiudicano alcuna questione che potrebbe porsi a proposito di un trattato per il fatto di una successione fra Stati o in ragione della responsabilità internazionale di uno Stato o dello scoppio di ostilità fra Stati”) la sua applicabilità ad eventi quali quelli in discorso.

Al contempo va aggiunto che, all’esito della cessazione delle ostilità, non sono stati stipulati Trattati di pace da parte della Libia con paesi terzi ed, in particolare, con l’Italia.

In assenza di fonti normative scritte idonee a disciplinare gli effetti dell’intervenuta successione tra diverse autorità statali in connessione con la prima guerra civile libica, si dovrà, allora, fare applicazione del diritto consuetudinario, il quale, come noto, costituisce una fonte normativa di diritto internazionale.

Prima di procedere oltre, al fine di comprendere quale sia stata – in particolare, per il nostro paese – l’importanza economica e sociale del Trattato di amicizia del 2008, è sufficiente rammentare che nel Capo II (articoli 8-13) sono contenute plurime disposizioni in virtù delle quali la Repubblica Italiana si é impegnata a realizzare in Libia “progetti infrastrutturali base”, per  “una spesa complessiva di 5 miliardi di dollari americani, per un importo annuale di 250 milioni di dollari americani per venti anni”. In tale ambito si prevede, inoltre, che “le aziende italiane provvederanno alla realizzazione di tali progetti secondo un calendario concordato tra le Parti. I fondi finanziari saranno gestiti dalla Parte italiana mentre la Libia renderà disponibili i terreni, senza oneri per l’Italia o per le aziende costruttrici. Queste saranno altresì agevolate dalla Grande Giamahiria nel reperimento in loco dei materiali necessari e nell’espletamento di procedure doganali e d’importazione, in esenzione dalle relative tasse. Parimenti in esenzione dalle tasse saranno i consumi di energia elettrica, gas, acqua e linee telefoniche” (si cita testualmente dal D.D.L. di “Ratifica ed esecuzione del Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione tra la Repubblica italiana e la Grande Giamahiria araba libica popolare socialista, fatto a Bengasi il 30 agosto 2008”.)

Riprendendo il filo del discorso volto a stabilire quali siano stati gli effetti prodotti dalla prima guerra civile sul Trattato di amicizia del 2008, occorre anzitutto evidenziare che un mutamento rivoluzionario di Regime (nel caso di specie, quello che ha segnato il passaggio dalla Gran Giamahiria Araba Libica Popolare Socialista, al CNT ed, oggi, allo Stato della Libia) non rappresenta, di per sé, una causa di estinzione dei trattati stipulati dalla precedente autorità statuale.

Sul punto, la pratica degli Stati può dirsi univoca: non ha avuto seguito, ad esempio, la pretesa dell’ex U.R.S.S. (Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche) di ripudiare i trattati stipulati dall’Impero Russo (vale a dire l’autorità statuale che governò la Russia zarista dal 1721 fino alla deposizione di Nicola II, a seguito della Rivoluzione di febbraio del 1917), così come quella della Germania di non rispettare i trattati stipulati dalla ex Repubblica Democratica Tedesca. Nello stesso senso, si veda anche il Progetto di Articoli della Commissione del Diritto Internazionale adottato nel 2011 e relativo agli effetti della guerra sui trattati (nella prassi internazionale, i progetti di articoli, specie se elaborati in sede ONU, costituiscono strumenti di “moral suasion” o “soft law”).

Di converso, potrebbero considerarsi estinti solo quei trattati che, all’esito del conflitto armato che ha condotto alla presa di potere da parte di una nuova autorità statuale, risultino radicalmente incompatibili con la nuova situazione che si è creata (teoria della “tabula rasa”).

Non sembra essere questo il caso della Libia (rectius, dello Stato della Libia), neppure per ciò che attiene al Trattato di amicizia italo-libico, giacché le “clausole politiche” contenute nella prima parte di detto trattato sono per lo più ripetitive di principi già espressi nella Carta delle Nazioni Unite o in altri documenti internazionalmente rilevanti, come l’obbligo di non violare l’integrità territoriale ed il dovere di non ingerenza negli affari interni.

Ed infatti, gli articoli da 1 a 7 (Princìpi generali) riguardano: il rispetto della legalità internazionale, in base al quale le parti, sottolineando la centralità delle Nazioni Unite nel sistema delle relazioni internazionali, si sono impegnate ad adempiere in buona fede agli obblighi derivanti dai princìpi e dalle norme del diritto internazionale universalmente riconosciuti, nonché inerenti al rispetto dell’ordinamento internazionale, con implicito riferimento alle norme di carattere pattizio cui sono vincolate (articolo 1); il rispetto dell’uguaglianza sovrana degli Stati (articolo 2); l’impegno a non ricorrere alla minaccia o all’impiego della forza contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica della controparte o a qualunque altra forma incompatibile con la Carta delle Nazioni Unite (articolo 3); l’impegno alla non ingerenza negli affari interni e, nel rispetto dei princìpi della legalità internazionale, a non usare né concedere l’uso dei propri territori in qualsiasi atto ostile nei confronti della controparte (articolo 4); l’impegno alla soluzione pacifica delle controversie (articolo 5); il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, conformemente alle rispettive legislazioni e agli obiettivi e princìpi della Carta delle Nazioni Unite e della Dichiarazione universale dei dritti dell’uomo (articolo 6); l’impegno al dialogo e alla comprensione tra culture e civiltà, mediante l’adozione di tutte le iniziative che, ispirate ai princìpi della tolleranza, della coesistenza e del reciproco rispetto, consentano di disporre di uno spazio culturale comune (articolo 7).

Pertanto, sussistono elementi per poter affermare, con ragionevole certezza, una presunzione di continuità del Trattato di amicizia, la quale – si osserva in aggiunta – è confermata sia dal fatto che il CNT, nel corso del conflitto, si era pronunciato per il rispetto di tutti i trattati internazionali, sia dal contenuto delle dichiarazioni rese nel corso del meeting del 10 novembre 2014, tra le imprese appaltatrici italiane ed i rappresentati dello “Stato della Libia”.

Secondo questa interpretazione ed applicando la medesima logica, è dunque possibile affermare la stessa presunzione di continuità dei contratti italo-libici (ossia i contratti tra imprese appaltatrici italiane ed enti statali libici) stipulati “a valle” – ossia in esecuzione – del Trattato di amicizia, trattandosi di pattuizioni dal contenuto strettamente economico e, quindi, non incompatibili con il nuovo assetto statuale della Libia.

L’attuale Stato della Libia, quale successore della “Gran Giamahiria Araba Libica Popolare Socialista”, è dunque parte sia del Trattato di Amicizia Italo-Libico che dei suddetti contratti, ove medio tempore non espressamente risolti, rifiutati o revocati.

In tale scenario, non è tuttavia possibile prescindere dagli eventi più di recente accaduti in Libia.

Ci riferisce, in particolare, alla seconda guerra civile libica, vale a dire al conflitto armato in corso nello Stato della Libia, tra due governi e due coalizioni rivali, le quali si fronteggiano sul medesimo territorio a far data dal 16 maggio 2014: da una parte, il governo basato nella città orientale di Tobruk e sostenuto dalla Camera dei Rappresentanti; dall’altra parte, il governo con sede nella capitale Tripoli e sostenuto dal Nuovo Congresso Nazionale Generale.

Gli eventi che hanno condotto alla formazione dei due governi ed i fatti più rilevanti sul piano del diritto internazionale sono – in estrema sintesi – i seguenti (tratti dalla Nota Breve del Servizio Studi del Senato della Repubblica Italiana – n. 70 del maggio 2015):

  1. all’interno del Congresso Nazionale Generale (GNC), assemblea legislativa eletta dal popolo con un mandato di 18 mesi nel luglio 2012, hanno via via preso la maggioranza i partiti islamisti;
  2. il 14 febbraio 2014, il generale Haftar ha chiesto la dissoluzione del GNC e la formazione di un governo ad interim che presiedesse a nuove elezioni, minacciando un colpo di stato;
  3. il 16 maggio 2014, le forze del generale Haftar hanno lanciato contro lo Stato un’offensiva chiamata “Operazione Dignità” e, due giorni dopo, attaccato la sede del parlamento (il GNC) a Tripoli;
  4. a seguito di tali eventi, il Congresso Nazionale Generale è stato costretto ad indire nuove elezioni per un nuovo parlamento (la Camera dei Rappresentanti), alla cui elezione ha partecipato il 18% dell’elettorato;
  5. all’inaugurazione a Tobruk del nuovo parlamento (la Camera dei Rappresentanti), avvenuta il 4 agosto 2014, si sono presentati 153 membri su 188 eletti, mentre, nel frattempo, 94 membri del vecchio Congresso Nazionale Generale si sono nuovamente riuniti a Tripoli come Nuovo Congresso Nazionale Generale e si sono proclamati Parlamento legittimo al posto della Camera dei rappresentanti recentemente eletta, con Tripoli come loro capitale politica;
  6. f) nell’estate e nell’autunno del 2014, si sono svolti tentativi di mediazione condotti dall’UNSMIL (United Nations Support Mission for Libya) e sostenuti dall’Italia, che tuttavia non hanno avuto esito;
  7. il 6 novembre 2014, la Corte Suprema di Tripoli (assimilabile alla nostra Corte Costituzionale) ha ordinato lo scioglimento della Camera dei Rappresentanti, dichiarandola illegittima;
  8. la Camera dei Rappresentanti ha rifiutato la sentenza della Corte Suprema;
  9. sono poi proseguiti, senza esito positivo, i tentativi di mediazione in sede ONU, mentre l’Ambasciata italiana, ultima rappresentanza occidentale ancora attiva a Tripoli, è stata evacuata il 14 febbraio 2015.

In tale complessa situazione, caratterizzata peraltro da una forte mobilità degli schieramenti – non solo militari – in campo, quel che occorre evidenziare, ai fini della presente analisi, è che:

  1. attualmente, sussistono due governi che esercitano la propria autorità sullo stesso territorio, in forza della legittimazione ottenuta da due diversi parlamenti;
  2. tale bipartizione, ex se, non implica in alcun modo che la soggettività giuridica dell’autorità statuale libica (lo Stato della Libia), come risultante dall’esito della prima guerra civile libica, sia nel frattempo (ed attualmente) mutata.

Proprio in tale ottica mi sembra debba leggersi la “Dichiarazione Congiunta sulla Libia dei Governi di Francia, Germania, Italia, Spagna, Regno Unito e Stati Uniti”, pubblicata sul sito web del Ministero degli Affari Esteri in data 12 maggio 2015 (“I Governi di Francia, Germania, Italia, Spagna, Gran Bretagna e Stati Uniti ribadiscono il loro forte impegno per la sovranità, l’indipendenza, l’integrità territoriale e l’unità nazionale della Libia, e affinché le risorse economiche del Paese siano utilizzate per il benessere della popolazione libica. In un momento in cui il processo di dialogo guidato dalle Nazioni Unite fa segnare progressi verso una soluzione durevole del conflitto in Libia, esprimiamo la nostra preoccupazione per i tentativi di dirottare risorse libiche ad esclusivo vantaggio di una delle parti in conflitto e di dividere istituzioni economico-finanziarie che appartengono a tutti i cittadini libici. Affermiamo nuovamente l’auspicio che coloro che rappresentano le istituzioni libiche indipendenti, vale a dire la Banca Centrale di Libia (CBL), la Libyan Investment Authority (LIA), la National Oil Corporation (NOC) e la compagnia delle Poste e Telecomunicazioni libiche (LPTIC), a qualsiasi campo appartengano, continuino ad operare nell’interesse di lungo termine del popolo libico, in attesa di un chiarimento circa le strutture di governance sotto il Governo di unità nazionale. Ribadiamo che le sfide che la Libia deve fronteggiare possono essere affrontate soltanto da un esecutivo che possa supervisionare e proteggere in maniera efficace le istituzioni indipendenti del Paese, il cui ruolo è di salvaguardare le risorse della Libia a beneficio di tutta la popolazione.”).

Da ultimo, è del 6 dicembre 2015 la notizia che i rappresentanti dei due parlamenti, di Tripoli e Tobruk, hanno deciso di creare un comitato formato da componenti di ciascuna Camera, con l’obiettivo di nominare a breve il primo ministro di un governo di unità nazionale, al fine di risolvere il conflitto libico.

Si auspica che gli sviluppi di tali ultimi eventi possano offrire elementi utili a risolvere la  complessa problematica qui analizzata.