Tra USA e WTO l’ultimo strappo?

La visione americanocentrica della Global Society attraversa trasversalmente il Congresso Americano chiamato a decidere sulla risoluzione del rapporto tra USA e WTO, dopo una mozione presentata dal senatore repubblicano Josh Hawley  seguita da una proposta simile alla Camera avanzata dai democratici Peter DeFazio e Frank Pallone Jr. Solo l’opposizione della Presidente della Camera Nancy Pelosi ha sospeso il voto sino allo scadere del 116° Congresso in un Paese che serba forte ostilità verso la WTO considerata strumento di affermazione del competitors cinese. Quali le ragioni?

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La WTO danneggia gli Stati Uniti?

La nascita della WTO ha rappresentato un momento fondamentale nella disciplina delle relazioni internazionali commerciali, costituendo il naturale approdo degli sviluppi normativi e istituzionali prodottisi nella vigenza del GATT 1947. Con gli Accordi di Marrakech si è voluto rafforzare il meccanismo di risoluzione delle controversie dotato di terzietà e indipendenza e articolato in due gradi di giudizio: i Panels (commissioni di esperti) e l’Appellate Body. Un meccanismo che incoraggia le parti a raggiungere una soluzione concordata reciprocamente, attraverso consultazioni bilaterali obbligatorie prima e durante le fasi del procedimento. Ciò onde giungere ad “a positive solution to a dispute” ed escludere forme di ritorsione  reciproca lesive per un ordinato commercio internazionale. Gli USA risultano essere stati chiamati in giudizio per ben 155 casi (a partire dal noto caso US — Gasoline, WT/DS2) e ricorrente in ben altri 124 casi. In totale, dati alla mano appaiono vincitori in 2/3 dei casi. Eppure, sin dal momento della sua elezione, il presidente Trump ha accusato la WTO di danneggiare gli Stati Uniti e propendere per gli altri paesi, prima fra tutti la Cina, nella risoluzione dispute commerciali transnazionali. La ragione? La necessità di attuare un attacco indiretto alla Cina per mezzo del rifiuto della Global Economic governance attuata dalla WTO. Una governance che avrebbe, a parere dell’establishment americano, favorito l’ascesa economica della Cina attribuendole lo status di PVS con non market economy.

La Cina è un PVS?

Il sistema commerciale globale definito dal GATT1947 era strutturato secondo i principi di totale libertà degli scambi, di non discriminazione e di reciprocità. Principi in virtù dei quali gli Stati membri si impegnavano a estendere reciprocamente e senza condizioni tutti i vantaggi, benefici, privilegi e immunità accordati in precedenza solo ad alcuni di essi. E che si sostanziavano anche nell’obbligo di riconoscimento reciproco di eguali opportunità di penetrazione sui mercati stranieri. Principi recepiti totalmente negli accordi istitutivi del WTO cui la Cina ha aderito, nel lontano dicembre 2001, con un apposito protocollo. Adesione avvenuta nonostante l’esistenza al proprio interno di un sistema di sussidi pubblici alle imprese nazionali, di trasferimenti forzati di Know-how per le imprese straniere, di ostacoli non tariffari e normativi alle importazioni, di restrizioni quantitative di risorse reputate essenziali per il Paese e di pratiche di dumping (anche monetario). L’Occidente è ben consapevole di questi rischi ma non vuol rinunciare alle opportunità di mercato che la Cina offre. L’adesione della Cina al WTO, pertanto, non viene ostacolata ma soltanto condizionata all’adozione di modifiche istituzionali e normative, in materia di accesso agli investimenti esteri, di tutela della proprietà intellettuale e di attribuzione di un ruolo maggiore al mercato dei tassi di cambio. Modifiche in chiave neo-liberale tipicamente richieste alle economie socialiste in transazione e dei Paese in via di sviluppo. Ed effettivamente, nell’accordo di adesione al WTO la Cina viene definita come PVS o Paese emergente, richiamando l’intero sistema di preferenze generalizzato messo appunto già sotto la vigenza del GATT per far fronte alle intrinseche carenze in materia di sviluppo e lotta alla povertà delle ex colonie. In questo modo si afferma il diritto per i PVS ad un trattamento differenziato, non reciproco e più favorevole rispetto alla regolamentazione generale, potendo, ad es., vantare sussidi all’esportazione o una forte impermeabilità del proprio mercato rispetto a determinati prodotti esteri.

La Cina è una “non market economy”?

Ferma è stata l’opposizione di USA e CEE ad una applicazione automatica a beneficio della Cina dello status di Paese emergente, salvo usarlo come perno su cui far leva per conseguire un’ulteriore qualificazione della Cina come “non market economy”. Sin dal 1995 è stato evidente come la “politica della porta aperta” si sia  sostanziata negli anni in strategie predatorie di ampliamento dei mercati di sbocco ma non nell’eliminazione degli indubbi ostacoli all’interscambio commerciale. Ecco perché CEE e USA si sono premuti di strumenti di salvaguardia del proprio mercato da attivare in caso di pregiudizio causato da importazioni di beni di origine cinese. Per cui, la Cina, da un lato, ha potuto sfruttare i benefici derivanti dallo status di Paese emergente ma, dall’altro, i Paesi industrializzati si sono riservati la facoltà di adottare provvedimenti restrittivi nei confronti dei prodotti cinesi in caso di pregiudizio per il mercato nazionale. In quest’ottica va letto il sistema di preferenze tariffarie statunitense c.d. Trade Act (riadattato rispetto alla versione del 1974) che riconosce una ampia discrezionalità presidenziale nella definizione dei Paesi e dei prodotti importati suscettibili di restrizioni. Dal canto suo, anche il Vecchio Continente ha adottato specifiche normative per escludere danni alle imprese europee da condotte anticoncorrenziali e dumping da parte della Cina (ora confluite nel Regolamento (CE) n. 1225/2009). Definire la Cina una “non market economy” attribuisce ai Paesi Occidentali il vantaggio di ostacolare più facilmente  l’offerta cinese sul mercato internazionale di prodotti ad un prezzo eccessivamente inferiore a quello normalmente praticato entro i confini nazionali (c.d. dumping). L’apertura cinese alla WTO, infatti, ha prodotto, da un lato, maggiori possibilità di ingresso per gli investitori stranieri nel territorio cinese ma, dall’altro, un accumulo di liquidità capace tradursi in riserve valutarie e, poi, in sovvenzioni anticoncorrenziali alle imprese e in pratiche di dumping.

La Cina nella WTO

L’ingresso della Cina nella WTO ha rappresentato contestualmente l’apice di quell’universalismo che si auspicava divenisse, fin dal dopoguerra, il fondamento del sistema internazionale e, pertanto, una vittoria della diplomazia multilaterale ma anche un momento critico per la tenuta dell’economia mondiale. Una economia che vede la consolidata egemonia politica ed economica statunitense subire l’aggressione del Dragone: sul piano commerciale per mezzo dell’acquisizione costante di quote sempre ampie di mercato occidentale; sul piano finanziario per l’avanzata dei fondi sovrani cinesi nell’acquisto dei propri titoli di debito pubblico. L’ adesione, infatti, ha condotto la Cina verso la modernizzazione dei propri strumenti giuridici (controllo giurisdizionale, non discriminazione, trasparenza, uniformità amministrativa, contratti di finanza derivata) essenziali nella business global community. Una modernizzazione, però, attuata per mezzo di quello che potremmo definire ,”un processo di adattamento selettivo”: la Cina ha adottato le modificazioni richieste dalla WTO ma modellandole alle caratteristiche sociopolitiche nazionali, quelle di una economia socialista di mercato. Un modello che coniuga aspirazioni capitalistiche con la volontà di preservare un ruolo dirigista importante dello Stato nell’economia. Esponendo, così, le imprese occidentali ad una competizione insostenibile a fronte del massiccio e imprescindibile sostegno statale alle proprie imprese. Un aspetto che emerge chiaramente nel rapporto di revisione della politica economica (WTO Trade Policy Review) redatto dai tecnici WTO nel 2016 con un orizzonte temporale identificato nell’anno in corso. In esso vi si legge che “Public  ownership  remains  the  mainstay  of  the Chinese economy” e che il processo di riforma strutturale e’ ancora in corso e deve includere “the promotion of private sector  participation  in  the  economy, as  well as  the reform of  State-Owned Enterprises  (SOEs), while keeping the preponderance of public  ownership”… “the  promotion  of  competition,  fiscal reform, financial  sector  reform to  increase  private capital participation  in  banking  and  expand  the provision  of  financial services, and  making  the exchange rate  and interest rate more market-oriented”. Ne deriva che la partecipazione alla WTO ha permesso alla Cina di affinare le armi giuridiche in vista in un possibile grande balzo economico, però, non caratterizzato dal rispetto dei principi di uguaglianza e pari trattamento degli Stati partecipanti al sistema economico neoliberale.

La Cina e la Section 15.

Eppure, proprio nel 2016, Pechino manifesta l’intento di far valere la Sezione 15 del Protocollo di adesione secondo cui “se lo Stato aderente dimostra di essere uno stato a economia di mercato secondo quanto previsto dalla normativa interna dello stato importatore, i suoi produttori possono godere dello stesso trattamento accordato a tutti i produttori dei Paesi retti da economia di mercato. In mancanza di ciò, sarà una economia di mercato solo allo scadere del 15° anno dall’adesione”. Una norma alquanto sibillina che ha rappresentato la goccia che ha fatto trasparire l’insofferenza americana per il temuto balzo del Dragone e una inadeguatezza delle regole della WTO nell’affrontare l’economia cinese. Come interpretare, dunque, la Section 15? Come norma automaticamente applicabile oppure condizionata all’accertamento dei requisiti tipici di una “economia di mercato”? Prima gli USA e poi l’UE si sono mostrati contrari a riconoscere la Cina come economia di mercato. Una opposizione che si è tradotta, nel 2017, nella scelta di Pechino di ricorrere al Panel WTO avverso l’UE. Una controversia che, su decisione dello stesso governo cinese, risulta essere decaduta in data 15/06/2020. La ragione? La vicinanza mostrata dal presidente Xi nei confronti dell’UE per una ripresa del dialogo sul futuro della WTO.

Il futuro.

La guerra dei dazi attiva dal lato statunitense per far fronte alle pratiche commerciali predatorie cinesi, e dei Paesi dell’Estremo oriente in genere, ha minato la credibilità della WTO calpestando il progetto universale di ordine mondiale postbellico. La tensione verso la WTO si è, poi, tradotta nella volontà di Washington di non procedere, nel dicembre scorso, in chiave collaborativa per il rinnovo dell’organo di Appello. Un blando progetto di soluzione è stata la scelta addotta da UE e CINA a Davos2020 di creazione di un parallelo sistema arbitrale obbligatorio per i 16 Paesi aderenti, in attesa della dodicesima conferenza ministeriale (MC12) deputata ad affrontare i temi più spinosi del commercio globale. Ma l’avvento della pandemia ha inasprito i rapporti commerciali per mezzo di politiche protezionistiche e ha obbligato il rinvio di un anno della MC12. Ciò ha spinto il DG Azevedo a dimettersi con un anno di anticipo per permettere la nomina di un nuovo DG chiamato a garantire la sopravvivenza della WTO. Ma ancora una volta, tutto dipende dalla volontà di Washington di partecipare attivamente alla nuova nomina, volontà che probabilmente sarà sospesa sino al termine delle nuove elezioni.