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Cooperazione ambientale dell’Ue, quali obiettivi?

Dopo la kermesse danese, conclusasi a detta dei più con un nulla di fatto, sono ancora in corso le trattative per il futuro del Protocollo di Kyoto. La strada appare in salita: dai principali player coinvolti non giungono segnali incoraggianti, ed alla sbandierata disponibilità al dialogo fa da contraltare la chiusura verso impegni vincolanti ed onerosi. Il Wall Street Journal ha già decretato la fine del “catastrofismo climatico”, considerandolo una moda ormai desueta, destinata ad essere sorpassata, nell’immaginario collettivo, da nuove calamità. La stessa parabola dell’ecobusiness ha un destino incerto, benché le amministrazioni del mondo intero la assumano quale direttrice della ripresa economica. Il New York Times constata che la Giornata della Terra, nata decenni or sono con chiari intenti anticapitalisti, è oggi un appuntamento sfruttato dalle multinazionali per mostrarsi ambientalmente responsabili. L’Unione europea persevera nei suoi sforzi tesi a garantirle la leadership nei settori strategici delle rinnovabili e dell’innovazione ecocompatibile, ma va registrato che la Cina, senza proclami, già detiene un primato produttivo che pochi si aspettavano.

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Anche la cooperazione allo sviluppo promossa da Bruxelles e dai Paesi membri fa leva sulla protezione ambientale: l’Europa primeggia tanto negli investimenti CDM quanto nelle risorse destinate alla cooperazione internazionale. La volontà di Bruxelles di assumere la leadership globale in fatto di politiche ambientali è ormai consolidata. Non ci si soffermerà, in questa sede, sulle motivazioni che hanno spinto le istituzioni dell’Unione europea a battersi con tale costanza ed audacia per la promozione dello sviluppo sostenibile. Basti rilevare che la tutela ambientale richiama oggi l’attenzione della pubblica opinione in varie zone del mondo, e che un’assunzione di responsabilità in questo ambito può restituire al Vecchio Continente parte del soft power perduto.
Nell’ambito di un settore di intervento tanto vasto come la conservazione ambientale, i cambiamenti climatici rappresentano una priorità indiscussa della politica europea: sono stati addirittura menzionati nel Trattato di Lisbona, sancendone la definitiva consacrazione a leitmotiv dell’agenda internazionale di Bruxelles. 
Le misure in fase di attuazione a livello interno sono note anche al grande pubblico, in particolare gli obiettivi 20+20+20 contenuti nel cd. pacchetto clima/energia proposto dal Consiglio europeo nel gennaio 2007, entrato definitivamente in vigore lo scorso giugno.

Ma le istituzioni sovranazionali europee non si sono limitate a stimolare un radicale cambiamento nei Paesi membri, prestando altrettanta attenzione alle forme cooperative con gli Stati extra-Ue. 
E’ acclarata la portata dell’impegno europeo in tema di cooperazione allo sviluppo: più precisamente, il 59% della quota mondiale di aiuti proviene dalla sponda orientale dell’Atlantico. Ciò significa che un cittadino europeo dona 93 euro l’anno a fronte dei 53 di un americano e dei 44 di un giapponese. Parte di questi fondi è direttamente indirizzato al contrasto al global warming, mentre un’altra porzione degli stessi, mirando al raggiungimento degli obiettivi del millennio, si situa comunque lungo la direttrice della sostenibilità. Si è posto il problema dell’addizionalità, ossia della necessità di prevedere risorse ulteriori per la lotta ai cambiamenti climatici rispetto a quelle già stanziate per le attività di cooperazione allo sviluppo nel loro complesso.

In una recente comunicazione intitolata “Maggiori investimenti internazionali per il clima: una proposta europea in vista di Copenaghen”, la Commissione ha esposto le più aggiornate previsioni in materia di flussi finanziari destinati ad adattamento e mitigazione. Oltre a sottolineare la necessità di un deciso impegno europeo in termini di donazioni, la comunicazione in esame pone l’accento sui metodi di reperimento del denaro necessario ad attuare le misure previste. I circa 100 miliardi di euro l’anno sino al 2020 ipotizzati dalla Commissione deriveranno per un 40% dai finanziamenti nazionali, pubblici e privati, nella stessa misura dai proventi dei mercati del carbonio, mentre il 20% rimanente dovrà provenire dalle casse degli organismi internazionali. Nella tabella allegata alla comunicazione sono stati evidenziati i settori di intervento prioritari: nel lungo termine (2020), sarà probabilmente l’adattamento a ricevere il maggior sostegno, seguito dalla mitigazione. Anche l’agricoltura riceverà una fetta cospicua degli stanziamenti, mentre minore sarà l’apporto dei contributi internazionali alla ricerca e diffusione di tecnologie, al rafforzamento delle capacità ed al settore energetico ed industriale.

Non sono ancora stati accertati i risultati conseguiti dalla cooperazione ambientale dell’Ue. Il rischio è che il settore si caratterizzi, alla pari dell’aiuto allo sviluppo in accezione più lata, per una difficoltà nel raggiungere gli obiettivi talvolta così palese da far dubitare del suo stesso potenziale. Il rischio è che le risorse accantonate per incentivare la tutela dell’ambiente siano assorbite nella fase progettuale o dal mantenimento delle strutture (governative e non), restando lacunose sul piano attuativo.

Così, la cooperazione ambientale dell’Unione europea ripropone alcune questioni centrali nel dibattito: le attività di aiuto allo sviluppo sono in grado di ottenere risultati concreti? E’ necessario rivedere i presupposti per la concessione dei fondi? La mitigazione del cambiamento climatico è una strada concreta da percorrere, o è meglio puntare sull’adattamento? Si può affermare che nel campo della protezione ambientale le possibilità di successo siano superiori, legando a filo doppio il territorio, gli aiuti e le azioni di tutela, nell’intento di creare le condizioni per lo sviluppo. Azioni contestualizzate, che parrebbero di corto respiro, assumono nel mondo interconnesso rilevanza sempre maggiore. Un’opera irrigua in una zona dell’Africa a rischio di desertificazione non impedirà un cambiamento climatico ormai in atto, ma favorirà l’agricoltura, scongiurando il pericolo di migrazioni e conflitti per le risorse. Contenere l’innalzamento della temperatura è un nobile obiettivo, irraggiungibile però singolarmente. In assenza di un accordo globale, l’adattamento è la via maestra da percorrere: all’interno dei confini europei come al di fuori degli stessi.

Il dilemma islandese: verso Bruxelles o Francoforte?

Il risultato delle elezioni islandesi, che sull’onda della grave crisi finanziaria ed economica del Paese hanno sancito la vittoria social-democratica, sembra introdurre elementi di ottimismo circa un rapido processo di adesione dell’isola all’Unione Europea. Un processo, però, con numerose zone d’ombra, in una delle fasi più difficili per l’integrazione europea, al termine del quale lo scenario più probabile resta quello dell’adozione unilaterale dell’euro da parte di Reykjavik.

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Il risultato elettorale del 25 aprile sembrerebbe fornire più di un elemento di conforto alle insistenti speculazioni relative ad un rapido ingresso dell’Islanda nella UE, tema diventato improvvisamente di estrema attualità in seguito all’impatto della crisi finanziaria globale sull’economia dell’isola. Per la prima volta la vittoria è andata al partito social-democratico, da tempo unico attore euroentusiasta nel panorama politico islandese. L’elettorato ha così manifestato il suo risentimento contro la destra conservatrice, accusata di aver favorito l’ipertrofia finanziaria che ha portato il sistema bancario verso il collasso una volta che il deleveraging degli investitori istituzionali internazionali ha portato al crollo del valore delle attività che gli istituti di credito islandesi avevano posto in garanzia sulla loro abnorme esposizione. Il nuovo primo ministro Johanna Sigurðardóttir già in campagna elettorale aveva annunciato l’intenzione di sottoporre la candidatura per l’ammissione nella UE già nel giugno 2009, incoraggiata dalla dichiarazione del Commissario all’allargamento Olli Rehn secondo cui l’Islanda potrebbe far parte dell’Unione nel giro di due anni. Oltre al favore della Commissione, l’ingresso islandese gode anche di quello della prossima presidenza di turno, spettante alla Svezia.

Nonostante la congiuntura apparentemente favorevole, è possibile individuare diversi elementi in grado di indurre un certo scetticismo, di ordine politico, istituzionale ed economico. La politica sembra essere l’ostacolo più importante. La maggioranza riposa infatti su una coalizione fra social-democratici e sinistra ambientalista, euroscettica e tradizionalmente legata all’industria della pesca. Sebbene l’appartenenza allo Spazio Economico Europeo abbia già integrato l’Islanda in buona parte dell’acquis comunitario, in particolare per quel che concerne commercio, concorrenza e libera circolazione, la politica europea per la pesca non si estende all’isola. La piena membership comunitaria comporterebbe non solo l’adeguamento del Paese alle quote-pesce e alla capacità delle flotte – temi sui quali la negoziazione è possibile – ma anche l’apertura delle acque islandesi ai pescherecci provenienti da altri membri dell’Unione. La stessa Sigurðardóttir ha più volte sottolineato come non avrebbe mai consentito una compromissione della sovranità islandese sulle risorse naturali come risultato dell’adesione alla UE. Sebbene negli ultimi anni il Paese abbia sviluppato una strategia di diversificazione della propria economia – con successo per quanto riguarda l’alluminio, che ha superato il pesce come principale commodity esportata, e con meno successo per quanto riguarda i servizi finanziari – la pesca continua ad infiammare il dibattito pubblico sull’adesione e il partito social-democratico non ha un consenso sufficiente per una prova di forza sul tema.

Vi è inoltre da tenere in considerazione che il momento politico è pessimo, data la fase non proprio brillante del processo di integrazione europea. Qualora il Trattato di Lisbona fosse affossato ancora una volta dal referendum irlandese, la necessaria unanimità per lanciare i colloqui di adesione con l’Islanda potrebbe essere facilmente rotta data la diffusa ostilità per ulteriori allargamenti e le tensioni politiche con la Gran Bretagna, ormai non solo relative alla pesca ma anche e soprattutto all’insolvenza dei fondi islandesi indebitati sui mercati finanziari britannici. L’Amministrazione conservatrice di Geir Haarde avrebbe infatti deciso la nazionalizzazione punitiva di Glitnir e Kaupthing come una mossa per evitare azioni legali britanniche. Da parte loro, gli inglesi hanno congelato asset islandesi per 4 miliardi di sterline utilizzando pretestuosamente le normative anti-terrorismo.

Dal punto di vista istituzionale, l’Islanda dovrebbe procedere ad un complesso adeguamento della costituzione per entrare nella UE. Tale emendamento richiederebbe il consenso sia dell’attuale parlamento che del nuovo, e le divergenze sul tipo di modifica sono all’ordine del giorno. Una volta scongiurata la necessità di un referendum sull’avvio dei negoziati di adesione, precedentemente ventilato per l’insistenza della sinistra ambientalista, difficilmente l’ingresso vero e proprio potrebbe incontrare il favore popolare che, dopo il picco del 52% toccato al momento dell’esplosione della crisi, sembra ora sceso al 38% (sondaggi Gallup). L’esperienza norvegese, con ben due fallimenti referendari, è piuttosto viva nell’elettorato islandese.

Il terzo ostacolo, di ordine economico, è relativo all’adesione all’euro. La grande maggioranza della popolazione preferirebbe un’adozione dell’euro senza l’onere della membership nell’Unione Economica e Monetaria, che implicherebbe l’adesione alla UE. La procedura standard per l’ingresso nella moneta unica richiederebbe dunque non meno di 4 anni, nei quali lo sforzo per l’aggiustamento dei parametri macroeconomici si annuncia enorme: inflazione al 15%, tassi di interesse al 17%, deficit al 10% del PIL e debito schizzato oltre il 100% a causa dell’intervento pubblico per la stabilizzazione della Corona sono evidentemente pessime credenziali.

Lo scenario della piena adesione sembra dunque tutt’altro che probabile. Possibile, invece, l’adozione unilaterale dell’euro, consigliata dal Fondo Monetario Internazionale – che erogando un pacchetto di salvataggio di 10 miliardi di dollari ha di fatto assunto voce in capitolo nelle scelte di politica economica di Rejkyavik – ma decisamente sconsigliata dalla Commissione e dalla Banca Centrale Europea. L’Islanda sembra per ora piuttosto timorosa di eventuali rappresaglie da parte delle istituzioni europee, tuttavia i precedenti di Montenegro, Andorra e Kosovo dimostrano che tali istituzioni non hanno alcun mezzo per impedire l’adozione unilaterale della moneta unica da parte dei non-membri. La prudenza sarebbe consigliata dal fatto che la stessa Eurozona è al momento sottoposta ad un forte stress politico ed economico, in particolare per il tentativo della Francia di Sarkozy di rimuovere Jean-Claude Juncker dalla Presidenza dell’Eurogruppo e all’esplosione dei differenziali nelle partite correnti intra-Eurozona. Inoltre l’eurizzazione è anche l’opzione favorita dall’opinione pubblica islandese che, in rotta con la fallimentare gestione della crisi da parte della Banca Centrale a causa della catena di errori che hanno seguito la nazionalizzazione di Glitnir – che ha finito per deteriorare il rating del debito sovrano al punto da far svalutare la Corona e renderla inefficace per interventi di ricapitalizzazione d’emergenza delle altre banche – non considererebbe particolarmente problematica la perdita della sovranità monetaria. Pragmaticamente, l’Amministrazione islandese sa bene chi è che conta a Francoforte e che anche un’adozione standard e la presenza negli organi della BCE non renderebbe il Paese più influente nella politica monetaria dell’Eurozona.

Eastern Partnership: il ritorno del soft power europeo

In occasione del Summit di Praga del 7 maggio scorso l’Unione Europea ha inaugurato la Eastern Partnership, un nuovo partenariato intrapreso con sei Repubbliche ex sovietiche dell’Europa Orientale e Caucasica: Armenia, Azerbaijan, Bielorussia, Georgia, Moldavia e Ucraina. Questa iniziativa, nata sotto la spinta di Polonia e Svezia, si inserisce nel quadro delle politiche di buon vicinato portate avanti dall’UE e vuole essere il complemento nord-orientale dell’Unione per il Mediterraneo, quest’ultima deputata al rilancio dei rapporti tra l’UE e gli Stati della riva meridionale del Mare Nostrum. La Eastern Partnership, che segna il ritorno del soft power di marca UE, dovrà confrontarsi con l’hard power russo ma anche con l’ostilità di alcuni Paesi membri.

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La Eastern Partnership o “Partenariato Orientale” è stata presentata formalmente a Bruxelles dal Ministro degli Esteri polacco nel maggio 2008, appoggiato pienamente dalla diplomazia svedese. Ad un anno di distanza, con l’invito dei sei Paesi membri da parte della Presidenza ceca al summit di Praga, il progetto viene a concretizzarsi. Si tratta di un foro multilaterale, controllato direttamente dalla Commissione Europea, volto principalmente alla discussione di nuovi accordi di partenariato strategico, ricomprendenti la firma di trattati di libero scambio e la possibilità per i cittadini dei sei Paesi soci di entrata nell’UE senza l’obbligo del visto d’ingresso. Inoltre, nella dichiarazione congiunta firmata a Praga si legge che “l’Eastern Partnership cercherà di supportare le riforme politiche e socio-economiche dei Paesi soci, facilitandone l’avvicinamento all’Unione Europea”.

Per l’Unione Europea la regione assume una importanza strategica, sia sotto il profilo politico che economico: un potenziale mercato di circa 76 milioni di persone ed una regione nevralgica per quanto concerne il fabbisogno energetico comunitario. L’iniziativa può essere letta senz’altro come il tentativo polacco di elevare il proprio ruolo nello scacchiere europeo, ma vuole anche essere un segnale di risposta alle politiche revanchiste praticate da Mosca verso il suo “estero vicino”. Con l’istituzione della Eastern Partneship la Polonia rende partecipe tutta l’Unione delle sue preoccupazioni e del suo desiderio di rafforzare la collaborazione con la regione orientale.

In altri termini, Varsavia intende avvalersi, per il nuovo partenariato, dell’uso efficace del soft power, cioè a dire la capacità di ottenere i risultati che si vogliono con la forza dell’attrazione, senza agire sugli incentivi materiali offerti: privilegiare la cooptazione alla costrizione (Nye). L’Unione Europea è il modello di soft power vincente per antonomasia. Dai sei Paesi fondatori, firmatari dei Trattati di Roma nel 1957, all’ingresso di Bulgaria e Romania avvenuto nel 2007, la Comunità Economica Europea prima e l’Unione Europea dopo sono l’esempio del valore della cooptazione. Il nuovo partenariato, tramite il potere di attrazione della “casa comune”, vuole proporsi di avvicinare ulteriormente l’Unione Europea sia alle tre Repubbliche slave che alle tre Repubbliche caucasiche.Ma sarà una iniziativa vincente? Ciò dipenderà in primo luogo dal tenore delle relazioni con la Russia. Il Cremlino ha criticato aspramente il progetto, definendolo una chiara manovra di espansione della sfera di influenza comunitaria a ridosso dei confini russi. Vero, la Eastern Partnership prevede un certo grado di coinvolgimento della Russia nelle attività dell’organizzazione, ad esempio qualora si svolgano iniziative che interessino la provincia russa di Kaliningrad. Tuttavia, se Mosca riterrà il progetto lesivo dei propri interessi nazionali non esiterà ad alzare la voce, potendo ricorrere a due efficaci strumenti di dissuasione: la leva energetica e quella militare.

In secondo luogo, la Eastern Partnership deve scontare le critiche e le ostilità di alcuni Stati membri. Diversi sono i Paesi che hanno espresso riserve riguardo l’inclusione nel partenariato della Bielorussia di Lukashenko, accusato di preservare un regime de facto dittatoriale. Francia e Germania paventano il rischio di una accelerazione forzata del processo di integrazione, riferendosi soprattutto all’Ucraina. Bulgaria e Romania invece temono che l’iniziativa possa togliere peso ed importanza al Black Sea Forum for Dialogue and Partnership e all’Organizzazione della Cooperazione Economica del Mar Nero, progetti nei quali i due Paesi balcanici tengono il timone. 

Infine, il nuovo partenariato dispone di poche risorse economiche iniziali e non sarà dotato di un segretariato, quindi di una struttura autonoma e permanente (a differenza dell’Unione per il Mediterraneo); non andrà ad assumere perciò i caratteri di una organizzazione formale, bensì di piattaforma di dialogo multilaterale. Secondo alcuni esperti, ciò ne limiterà grandemente la capacità nonché il raggio d’azione.

La Eastern Partnership, per ora, assume un alto valore simbolico più che pratico. Cercare di allargare la cintura di sicurezza attorno all’UE tramite un partenariato solido ed efficace, portando il benessere oltre i confini comunitari, è certamente un proposito lodevole. Staremo a vedere nei prossimi mesi, quando il progetto comincerà a prendere sostanza, se si tratterà di un vero complemento alle politiche di buon vicinato, in grado di ottenere gli stessi risultati raggiunti 15 anni fa con i Paesi baltici e dell’Europa Centrale, o se si tratterà invece di un progetto destinato a risultati modesti quale è stato il Partenariato Euromediterraneo (il “Processo di Barcellona”). Conterà la reazione di Mosca, così come sarà decisivo un uso efficace del miglior soft power europeo. In questo senso, la risposta dell’Unione Europea alla crisi economica per i Paesi membri dell’Europa Orientale, giudicata da molti esperti tardiva e non del tutto efficace, non è certamente il miglior biglietto da visita. Ma il fattore forse più importante per la riuscita del progetto è la volontà di integrazione nell’architettura comunitaria che sapranno mostrare, alla prova dei fatti, le sei Repubbliche ex sovietiche.