Relazioni UE-Paesi ACP: quale futuro per la Convenzione di Cotonou?

La Convenzione di Cotonou rappresenta uno dei principali pilastri attorno ai quali l’Unione europea ha a lungo costruito la propria politica estera.

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La Convenzione fu firmata a Cotonou, in Benin, il 23 giugno 2000 al fine di gestire i rapporti di cooperazione allo sviluppo tra l’Unione europea e il gruppo degli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP).

L’accordo, che venne siglato per una durata di venti anni con una clausola che prevede delle revisioni intermedie ogni cinque anni, è destinato ad estinguersi nel 2020 e l’Unione europea deve ora lavorare alla definizione di una strategia futura per la gestione delle relazioni con  i Paesi ACP.

Le discussioni sul futuro delle relazioni con il gruppo degli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico sono attualmente in corso e le principali istituzioni europee hanno già sottolineato come un rinnovamento automatico della convenzione esistente non rappresenti ad oggi la soluzione più auspicabile, dal momento che ci troviamo di fronte ad un cambiamento evidente degli equilibri geopolitici globali e ad un’evoluzione nelle ambizioni delle stesse istituzioni europee.

Di fronte alle nuove esigenze, nell’ottobre 2015 il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e la Commissione europea hanno lanciato un processo di consultazione per preparare una nuova fase degli accordi con i Paesi ACP, definita “fase post-Cotonou”. L’obiettivo di questa “nuova era” è di partire dai risultati positivi della Convenzione per migliorarne l’aspetto più strettamente politico.

Secondo un briefing del Parlamento europeo, la Convenzione di Cotonou ha infatti avuto impatti particolarmente significativi nell’ambito delle relazioni commerciali e dello sviluppo economico; tuttavia, l’accordo presenta ancora evidenti lacune nella sua dimensione politica, dimensione in cui rientrano questioni chiave come la gestione dei flussi migratori, la gestione dei cambiamenti climatici e la lotta al terrorismo.

Mentre infatti le relazioni economiche sono regolate in maniera piuttosto efficace da Accordi di Partenariato Economico (APE) che vincolano gli Stati ACP al rispetto di “principi essenziali”, quali democrazia, tutela dei diritti umani e stato di diritto, gli ambiti di migrazione e sicurezza in particolare presentano una situazione più eterogenea  e, di conseguenza, più difficile da gestire nell’ambito della Convenzione. La regolamentazione di questi due settori è perciò spesso affidata ad altre iniziative europee come l’Approccio Globale per la Migrazione e la Mobilità, l’Agenda Europea sulla Migrazione, il Fondo per la Pace in Africa e il Fondo Fiduciario di Emergenza per l’Africa.

Di fronte a queste difficoltà, le principali istituzioni europee hanno già discusso una serie di scenari possibili sui quali le relazioni tra l’Unione europea e gli Stati del gruppo Africa, Caraibi e Pacifico potrebbero costruirsi a partire dal 2020.

Tra questi scenari, che sono stati debitamente studiati dal Centro europeo per la gestione delle politiche di sviluppo (ECDPM), quello maggiormente in linea con la strategia globale dell’Unione europea sembra essere il seguente: da una parte, la conferma di un accordo generale (umbrella agreement) giuridicamente vincolante per tutti gli Stati ACP al fine di regolamentare ambiti di interesse comune e per i quali la differenziazione geografica non è rilevante, quali i cambiamenti climatici, i diritti umani, il rispetto per i principi democratici e lo stato di diritto; dall’altra parte, l’introduzione di una serie di accordi regionali e tematici paralleli (compresi gli Accordi di Partenariato Economici che continueranno ad esistere) che permetteranno all’Unione europea di definire un approccio più coerente ed efficace in merito a specifiche regioni e con riferimento a determinati campi strategici, migrazione e sicurezza in primis, e ai Paesi ACP di ricevere assistenza specifica nella realizzazione di obiettivi di sviluppo come l’eradicazione o la riduzione della povertà.

In definitiva, un accordo di questo tipo sarebbe in linea con gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile promossi dalle Nazioni Unite nella sua Agenda 2030 e permetterebbe all’Unione europea di adattarsi ai cambiamenti geopolitici in corso e, allo stesso tempo, di rispettare le ambizioni dei Paesi ACP partner. Questi ultimi, di fronte alla mancata volontà dell’Unione europea di ripensare gli Accordi di Cotonou in chiave più egalitaria e sostenibile, potrebbero rivolgersi al cosiddetto “Sud globale”.

I Paesi emergenti (i cosiddetti BRICS), guidati in prima linea dalla Cina, potrebbero infatti mescolare le carte in materia di cooperazione internazionale a sfavore dell’Unione europea. Agli occhi dei Paesi ACP, i BRICS appaiono a tutti gli effetti una valida alternativa al modello europeo di cooperazione, poiché sono disposti a fornire aiuti allo sviluppo non vincolati al rispetto dei diritti umani, dei principi democratici e dello stato di diritto.

Se, dunque, l’Unione europea spera di riconfermare i propri rapporti di cooperazione con i Paesi ACP, una riforma strutturale della Convenzione di Cotonou appare necessaria e urgente.