La recente sentenza della Corte costituzionale polacca riaccende il dibattito sui rapporti tra stati membri e Unione Europea, sfilacciatisi per sovranismo, euroscetticismo, difficoltà economiche e frammentazione politica. La complessità – e la delicatezza – delle relazioni tra Varsavia e l’Unione europea non è di certo una novità.
È dall’ottobre 2015, da quando il partito PiS (Diritto e Giustizia) è salito al potere, che la Polonia rappresenta un dilemma per Bruxelles. Negli ultimi anni, infatti, il governo polacco sta attuando un sistema di riforme, costituzionali o meno, teso ad accentrare il potere nelle mani dell’esecutivo, minando il sistema di check and balance che ha permesso la democratizzazione del Paese prima e l’ingresso nell’Unione poi. Questa deriva illiberale è confermata da numerosi report pubblicati da diversi istituti, Freedom House e V-Dem solo per citarne i più conosciuti, che, pur attribuendo ancora un punteggio relativamente alto alla Polonia in ambito di Global Freedom – dovuto alla generosa riforma del welfare – ne pongono in evidenza il trend negativo.
La sentenza e le reazioni
Giovedì 7 ottobre la Corte suprema di Varsavia, attraverso una sentenza storica, ha respinto il principio del primato del diritto dell’Ue sulla legislazione nazionale, limitatamente a determinate materie giudiziarie. È la prima volta nella storia del blocco dell’Unione europea di 27 membri che uno Stato membro mette in discussione i trattati dell’Ue in una Corte costituzionale. Mateusz Morawiecki aveva presentato la sfida già a marzo con il chiaro intento di impedire ai giudici polacchi di utilizzare il diritto comunitario per mettere in discussione la legittimità dei giudici nominati a seguito delle recenti modifiche al sistema giudiziario. La sfida senza precedenti fatta dal primo ministro polacco a uno dei principi giuridici fondamentali dell’Unione europea ha seriamente intensificato la disputa del suo governo con Bruxelles ed ha alimentato i timori di una possibile “Polexit”.
Ursula Von der Leyen si è detta “preoccupata” per i risvolti e le conseguenze potenziali che questa sentenza potrebbe portare con sé, la posizione della Presidente della Commissione europea è chiara: “la nostra massima priorità è garantire che i diritti dei cittadini polacchi siano tutelati e che i cittadini polacchi godano dei benefici concessi dall’adesione all’Unione europea”. Alla sentenza ha risposto anche la popolazione polacca. Le proteste di domenica 10 ottobre, a favore del rapporto con l’Ue, si sono svolte in circa 100 città, con più di 100.000 persone radunate nella sola capitale. La massiccia partecipazione non è una sorpresa, i sondaggi d’opinione, l’eurobarometro in primis, mostrano un forte sostegno nei confronti dell’adesione all’Unione europea tra gli elettori polacchi. Dalla manifestazione nella capitale la voce più autorevole è stata sicuramente quella di Donald Tusk, ex presidente del Consiglio europeo e ora leader del partito di opposizione Piattaforma civica, che ha invitato i partecipanti a “difendere una Polonia europea“.
Rule of law: uno scoglio nel riformismo polacco
La vicenda polacca ruota intorno al principio di rule of law, la cui importanza nell’ambiente comunitario è sancita dall’art. 2 del TUE. Il concetto di rule of law, tradotto con l’espressione “stato di diritto”, attiene a diverse nozioni: la soggezione del potere pubblico a norme di diritto; la chiarezza e la conoscibilità del dato normativo; il rispetto del principio della certezza del diritto e del legittimo affidamento dei consociati; la garanzia dei diritti fondamentali e l’esistenza di un sistema giudiziario indipendente, imparziale ed efficiente.
Quanto alle violazioni della rule of law in Polonia, il Parlamento europeo aveva già espresso timore con la risoluzione del 13 aprile 2016, e successivamente, tenendo in considerazione anche le opinioni rese nel corso del 2015 dalla cosiddetta commissione di Venezia (Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto), ha emesso ben quattro raccomandazioni: la prima sulla composizione e sul funzionamento del Tribunale Costituzionale Polacco; la seconda tesa alla tutela della posizione del Presidente del Tribunale costituzionale; la terza con l’intento di evitare che le leggi sul Consiglio nazionale della magistratura, sulla Corte Suprema e sui tribunali ordinari entrassero in vigore; la quarta, infine, chiedendo alla Polonia una riforma per eliminare i vizi sopra individuati.
La legge sull’età pensionabile delle toghe polacche e il sistema di tutela delle istituzioni europee
L’antefatto può essere rinvenuto in una legge sull’abbassamento dell’età pensionabile dei giudici della Corte Suprema polacca datata dicembre 2017. La norma in questione, avendo ridotto l’età pensionabile dei magistrati da 70 a 65 anni, ha comportato il congedo di ben 27 dei 72 giudici allora in carica (il 37,5%), tra cui anche il Presidente. Nonostante la legge prevedesse la possibilità, da parte dei giudici, di richiedere una proroga triennale, l’iter per accedervi era tutt’altro che agevole, la sua accettazione era infatti subordinata ad una valutazione fortemente discrezionale ed inappellabile da parte del Presidente della Repubblica. Ciò portò i giudici congedati, ricevuto il parere negativo dal Capo dello Stato, ad impugnare il provvedimento. La richiesta fu accolta dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea, la quale si pronunciò affermando che la norma sull’abbassamento dell’età pensionabile dei giudici, insieme all’introduzione di nuove norme sulla responsabilità dei magistrati, rientrano in un più ampio piano di riforma della giustizia, scientemente mirato a ridurne l’indipendenza. Si è giunti quindi all’attivazione della procedura ex art.7, prevista dal TUE in caso di evidente rischio di violazione dei valori fondamentali dell’Unione che potrebbe portare alla sospensione del diritto di voto dei rappresentanti polacchi in seno al Consiglio dell’Unione europea e/o al Consiglio europeo.
Parallelamente, la Commissione ha attivato anche una procedura di infrazione ai sensi dell’art. 258 TFUE, inviando, nel luglio 2018, al governo polacco, una lettera di messa in mora relativa alla violazione dell’obbligo di avere un sistema giurisdizionale effettivo (art. 19 TUE) e del diritto al giusto processo (art. 47 della Carta dei diritti fondamentali), concedendo alle autorità statali circa due mesi di tempo per rispondere. Constatata l’infruttuosità della messa in mora, la Commissione ha emesso il parere motivato del 14 agosto 2018 e un nuovo termine di due mesi, anche questo non perentorio, affinché lo Stato polacco potesse riparare alla sua condotta.
Conclusosi anche questo termine con un diniego da parte delle autorità polacche di adottare qualsivoglia iniziativa, la Commissione ha depositato, in data 2 ottobre 2018, un ricorso per inadempimento davanti alla Corte di Giustizia. Il ricorso verteva su due censure fondamentali: la violazione del diritto di inamovibilità dei giudici e l’eccessiva discrezionalità accordata al Presidente della Repubblica.
Avvenuto il deposito del ricorso, in data 17 dicembre 2018, il Presidente Andrzej Duda ha sospeso l’applicazione della legge in discussione, pur restando ferma l’intenzione da parte dell’esecutivo polacco di proseguire nel progetto di riforma del sistema giudiziario.
La Corte di Giustizia infine, si è pronunciata, con sentenza C-619/18 del 24 giugno 2019, accogliendo il ricorso presentato dalla Commissione limitatamente alla violazione dell’art. 19, par. 1, co. 2, TUE, sancendo che: “la previsione di norme che determinino in modo poco chiaro e proporzionale, e soprattutto in maniera fortemente discrezionale, le modalità di congedo dei giudici, ledono lo Stato di diritto in quanto rendono la magistratura meno indipendente, dal momento che questa risulterebbe condizionata dal timore di una rimozione anticipata o di una mancata proroga”.
Qual è il ruolo della Polonia nell’Unione europea?
L’economia di Varsavia è un’economia industrializzata e mista, con un mercato molto sviluppato, il sesto più grande nell’Unione. La sua economia è stata l’unica nel contesto comunitario ad evitare una recessione durante la crisi economica del 2007-2008. Inoltre, fino al 2019, l’economia polacca era in costante crescita da 28 anni, con un aumento annuo del PIL pro capite a parità di potere d’acquisto, in media, del 6%, divenuto di sette volte superiore rispetto a quello del 1990, grazie anche e soprattutto agli intensi rapporti con la vicina Germania (30% degli scambi polacchi), oggi il principale partner commerciale. Dal 2015, sotto il governo Diritto e Giustizia (PiS), la Polonia ha visto una crescente ondata di nazionalizzazione economica, che ha portato all’aumento della partecipazione statale in aziende nevralgiche del sistema economico polacco.
Varsavia ha avuto un ruolo di primaria importanza anche nel processo di integrazione europea, facendosi portavoce dell’integrazione regionale e commerciale con l’Ungheria, la Repubblica Ceca, la Slovacchia e la Slovenia, attraverso l’Accordo centroeuropeo di libero scambio (CEFTA). La Polonia è inoltre meno dipendente dal commercio estero rispetto alla maggior parte degli altri paesi dell’Europa centrale e orientale, il volume degli scambi con l’area dell’euro, in percentuale del PIL, è valutato intorno al 40%.
Dal punto di vista securitario, la Polonia è uno dei pochi membri NATO ad essere fornitore netto di sicurezza, ruolo confermato anche dal recente Warsaw Security Forum, tenutosi lo scorso 5 e 6 ottobre. Tuttavia, la riluttanza nella cooperazione in materia di difesa comune e la diffidenza nei confronti delle aziende europee di difesa ne stanno compromettendo il potenziale. In tema di politica integrata per la difesa europea, la Polonia, come del resto tutto il blocco post-comunista, rimane uno dei principali nodi: Varsavia può vantare la più grande popolazione, il più alto budget per la difesa e la più solida base industriale nazionale.
“Polexit”
“Polexit” resta ad oggi una mera possibilità giuridica, né il Presidente Andrzej Duda né Morawiecki hanno espresso posizioni in tal senso, la sentenza dello scorso giovedì si configura piuttosto come l’ennesimo braccio di ferro tra sovranismo euroscettico ed istituzioni comunitarie, che deve essere inserito in quadro politico di più ampio raggio ed analizzato non di certo come un “fulmine a ciel sereno”. Inoltre, la decisione della Corte costituzionale polacca sarà giuridicamente vincolante solo dopo la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale del Governo polacco. Va ribadito che “Polexit” non è nell’interesse di nessuna delle parti: l’Unione, oltre alle ferite di “Brexit” ancora visibili, non vuole perdere né l’accesso preferenziale al mercato polacco, il più grande dell’Europa orientale, né al suo aeroporto, centrale nelle infrastrutture nevralgiche europee; dal punto di vista Polacco, oltre la già citata maggioranza della popolazione pro-europa, il PiS considera l’adesione all’Unione europea come la naturale conseguenza dell’appartenenza alla NATO, senza contare gli ingenti finanziamenti percepiti nel contesto comunitario. In conclusione, vale la pena sottolineare come la mancanza di strumenti efficaci da parte dell’Unione renda l’uscita di un membro materialmente impossibile senza il consenso di quest’ultimo, e la Polonia è ben cosciente dei vantaggi derivanti dallo status di membro comunitario.
Nicolò Sorio
Geopolitica.info
