PESCO: quale integrazione militare europea?

“La bella addormentata si è svegliata”. Così twittava il Capo di Gabinetto del Presidente della Commissione Europea Jean Claude Juncker all’indomani dell’attivazione della Permanent Structured Cooperation (PESCO), un meccanismo permanente, strutturato e legalmente vincolante previsto dal Trattato di Lisbona. Dopo la mancata ratifica francese della Comunità europea di difesa nel 1954, solo recentemente l’Unione Europea ha ripreso a muovere i suoi primi passi in materia di difesa comune, formalizzando attraverso la PESCO l’impegno di 25 stati membri di integrare le proprie forze armate, mettendo in comune risorse e portando avanti progetti di cooperazione a geometria variabile.

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Le origini della PESCO

Quando ventitré stati membri hanno firmato la notifica congiunta sulla Cooperazione Strutturata Permanente (PESCO) e l’hanno trasmessa all’Alto Rappresentante e al Consiglio il 13 Novembre 2017, Federica Mogherini non ha esitato a definirla una giornata storica. Dopo sessant’anni ed un tortuoso percorso segnato da innumerevoli battute d’arresto, quello che doveva essere il preludio per una vera difesa europea in termini d’integrazione strutturale delle forze armate sembrava finalmente materializzarsi. Solo qualche mese prima, il Consiglio europeo aveva concordato sulla necessità di avviare una collaborazione più stretta nel settore della sicurezza e della difesa collettiva, predisponendo il terreno per il lavoro dei paesi europei che intendevano vincolarsi volontariamente e reciprocamente nello sviluppo di capacità di difesa, progetti comuni e prontezza operativa. Già nell’estate 2016, in una lettera affidata al quotidiano francese Le Monde, gli allora ministri italiani Paolo Gentiloni e Roberta Pinotti avevano esplicitato la loro posizione, favorevoli ad intraprendere la strada tracciata dalle disposizioni TUE. Tuttavia, la PESCO, prevista dagli articoli 42, paragrafo 6, e 46 del Trattato di Lisbona, ha dovuto attendere pazientemente il “favorevole momento di crisi”, realizzatosi con l’indebolimento della ritrosia di affidare parte della sfera d’impiego degli strumenti militari nazionali alle dinamiche comunitarie. Una svolta significativa compiutasi attraverso una nutrita serie di summit, meeting informali e incontri al vertice UE, le cui motivazioni vanno rintracciate nelle persistenti ristrettezze finanziarie interne, ma anche nell’instabilità dell’area MENA, nell’isolazionismo americano e nella Brexit.

La PESCO è stata istituita ufficialmente l’11 Dicembre 2017 dal Consiglio che – dopo aver ricevuto la notifica proposta da Francia, Germania, Italia e Spagna e firmata da 23 stati membri  (Austria, Belgio, Bulgaria, Cipro, Croazia, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Repubblica ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia e Ungheria) ­– ha adottato la sua decisione a maggioranza qualificata, definendo gli elementi costitutivi della nuova iniziativa: gli impegni comuni, la governance e gli accordi amministrativi. Il 7 dicembre dello stesso anno anche Irlanda e Portogallo hanno notificato la loro volontà di aderire, mentre Malta e Danimarca hanno scelto di rimanerne estranei – una a causa della sua costituzione neutralista e l’altra attraverso la facoltà di “opt out” di cui gode in materia CSDP (Common Security and Defence Policy).

Impegni comuni

Il paragrafo 6 dell’articolo 42 TUE prevede che gli stati membri che rispondono a criteri più elevati in termini di capacità militari e che hanno sottoscritto impegni più vincolanti ai fini delle missioni più impegnative instaurino la sopracitata cooperazione strutturata permanente. Un’iniziativa inclusiva e ambiziosa, che fa parte di un insieme concertato di strumenti approvati nel piano di attuazione in materia di sicurezza e difesa del 2016, tra i quali figurano l’EDF (European Defence Fund), la CARD (Coordinated Annual Review on Defence) e la MPCC (Military Planning and Conduct Capability). La base normativa della PESCO, in particolare il protocollo n. 10 allegato ai trattati, si occupa dettagliatamente dei presupposti e degli impegni che uno Stato Membro deve assumersi affinché possa entrare a far parte della relativa struttura. Gli obiettivi di tale partecipazione, oltre alla fornitura di unità di combattimento alle missioni menzionate nell’art. 43 TUE, riguardano lo sviluppo delle capacità di difesa e la contribuzione attiva a forze multinazionali e ai programmi della European Defence Agency. Una serie di propositi, dunque, che i singoli stati su base volontaria si vincolano a perseguire, aderendo ad una lista di impegni comuni. Primo tra tutti, quello relativo all’aumento periodico e in termini reali dei bilanci per la difesa, che ad oggi si assettano circa al 40% della spesa statunitense, facendo raggiungere Bruxelles uno scarso 15% in termini di parità di capacità con Washington. Uno spreco che calcolato in euro si aggira attorno ai 26 miliardi l’anno. Ragione per cui, un’altrettanta assiduità deve essere garantita, per quanto possibile, nell’armonizzazione dei bisogni militari e nella promozione della cooperazione nei settori della formazione e della logistica (es. UAV Neuron, FREMM, VULCANO, ecc.). Ai quali seguono, in ordine, il rafforzamento dell’interoperabilità e schierabilità delle loro forze, la cooperazione sulle misure necessarie per colmare le lacune capacitive e la partecipazione allo sviluppo di programmi comuni di equipaggiamenti di vasta portata (es. UAV, cyber, Air-to-Air Refuelling, OCCAR).

Per adempiere ai sopracitati impegni, ogni singolo stato partecipante deve adottare il proprio National Implementation Plan (NIP), che delinea come il paese intende procedere per far fronte alle relative responsabilità. I 25 NIPs vengono esaminati a cadenza annuale dal segretariato della PESCO, composto dal Servizio Europeo per l’Azione Esterna, dallo Stato Maggiore UE e dall’Agenzia Europea per la Difesa. Sulla base della valutazione condotta, il 22 Marzo 2019, Federica Mogherini ha presentato al Consiglio la prima “relazione annuale sullo stato dell’attuazione della PESCO”. Nel relativo documento, i progressi compiuti che vengono sottolineati sono soprattutto quelli ottenuti in termini di incrementi dei bilanci aggregati per la difesa, pari al 3,3% nel 2018 e al 4,6% nel 2019.

Governance e progetti

L’architettura della PESCO si articola su due livelli: il “Council Level” ed il “Projects Level”. Nel primo, il Consiglio dell’Unione Europea è il responsabile della direzione politica generale e del processo decisionale, ivi compreso il meccanismo di raccomandazioni e valutazioni delle performance degli stati membri. Ogni atto giuridico è adottato all’unanimità e solo gli stati partecipanti hanno il diritto al voto. L’unica eccezione che contempla la maggioranza qualificata è quella che disciplina la sospensione di un membro in caso di mancato rispetto degli oneri concordati. Nel secondo, invece, i progetti sono proposti dagli stati partecipanti che determinano l’entità e i principi che guidano la cooperazione nelle varie fasi, stabilendone l’esecuzione, il bilancio e l’eventuale sviluppo. Ogni progetto viene guidato dagli stati coordinatori, con i quali collaboreranno tutti quelli che intendono farne parte. Ai non-partecipanti viene lasciato lo status di osservatori, concedendo comunque la possibilità di cambiare le predisposizioni iniziali e partecipare ai singoli progetti in corso d’opera.

Il 12 novembre 2019, il Consiglio dell’UE ha approvato il terzo round di progetti in ambito PESCO, che si sono andati ad aggiungere alla serie iniziale di 17 progetti del 6 marzo 2018 e agli altri 17 del 20 novembre 2018. Per ora i progetti sono 47 e rimarranno tali per i prossimi due anni, in quanto, in questo arco temporale, l’attenzione si concentrerà sulla loro attuazione e sul raggiungimento degli scopi previsti. Dei nuovi 13 progetti da avviare, cinque sono incentrati sulla formazione o sulla cooperazione operativa/tecnica nel settore della cyberwarfare, di difesa in termini di immersione, tattica, medica, nonché chimica, biologica, radiologica e nucleare (CBRND). I restanti progetti invece si concentrano sul rafforzamento delle azioni collaborative e sullo sviluppo di capacità marittime, aeree e spaziali, tra i quali si possono citare la Global RPAS, la European Patrol Corvette e il TWISTER (acronimo di Timely Warning and Interception with Space-based TheatER surveillance). Quest’ultimo, ad esempio, mira a “rilevare, tracciare e meglio contrastare le minacce aeree complesse attraverso una combinazione di capacità avanzate per l’allarme precoce basato sullo spazio e di intercettori endo-atmosferici”, il cui destino, secondo la scheda illustrativa del progetto, sembrerebbe promuovere la capacità autonoma europea di contribuire alla difesa balistica-missilistica NATO (BMD).

In questa cornice, un tema ancora particolarmente dibattuto e controverso è quello relativo alla partecipazione degli stati terzi. A questo proposito è bene ricordare che il Regno Unito a suo tempo aveva già avviato formalmente il processo di uscita dall’Unione Europea, un motivo in più per quest’ultima di lasciare aperte le porte dell’iniziativa ai paesi extra-europei. Ad oggi, le disposizioni sanciscono che questi stati possono essere invitati a partecipare ad alcuni progetti laddove “forniscano un valore aggiunto sostanzioso” (ad esempio fornendo competenze tecniche o capacità aggiuntive, compreso il supporto operativo o finanziario), sebbene non sarà dato loro alcun potere decisionale nella governance della PESCO. L’impegno europeo in materia di difesa, accompagnato dallo stanziamento di importanti fondi, è stato messo in discussione anche dall’amministrazione statunitense, la quale ha più volte dimostrato di temere un drenaggio delle risorse europee destinate all’Alleanza e l’eventuale esclusione delle società americane dai progetti europei. Un dubbio che l’Unione non ha esitato a chiarire, rimarcando l’intenzione di “rimanere aperti agli Stati Uniti”, continuando a comprare armamenti dagli USA. Una decisione che è stata ufficializzata lo scorso 28 ottobre dal Consiglio europeo, che ha delineato le condizioni e i requisiti che i singoli stati devono poter soddisfare, a partire dalla condivisione dei principi e valori dell’UE, dall’osservanza delle relazioni di buon vicinato con gli stati membri e dall’ottenimento di un “accordo sulla sicurezza delle informazioni” con l’Unione così come un “accordo amministrativo” con l’EDA.

Recenti sviluppi

Il 20 Novembre 2020, il Consiglio Europeo ha approvato la PESCO Strategic Review 2020, una valutazione della prima fase di implementazione dell’iniziativa che copre il periodo 2018-2020. Sulla base delle conclusioni tratte nel documento, la revisione fornisce orientamenti per la prossima fase (2021-2025) in termini di obiettivo generale, obiettivi politici chiave, incentivi e progetti. Gli stati membri partecipanti hanno convenuto che gli impegni vincolanti concordati  rappresentano una solida linea guida per garantire un’attuazione coerente della PESCO e pertanto non devono essere modificati nel contesto dell’attuale revisione strategica. Ciononostante, la seconda fase dovrà migliorarne l’adempimento e gli stati saranno chiamati ad adoperarsi nella realizzazione di un coerente pacchetto di forze a spettro completo (Full Spectrum Force Package, FSFP), che contribuirà alla realizzazione del livello di ambizione dell’UE previsto dal prossimo Strategic Compass. FSFP dovrà essere interoperabile, dispiegabile e modulare, in conformità con le priorità di sviluppo delle capacità dell’UE e le raccomandazioni CARD, in modo da contribuire efficientemente alle operazioni e missioni PSDC. A livello operativo, il riesame strategico della PESCO invita gli stati membri ad agire e trovare soluzioni in grado di mitigare le carenze e migliorare il progresso collettivo nel breve-medio termine, individuando contestualmente 26 progetti PESCO predisposti per fornire risultati concreti e piena capacità operativa prima della fine della prossima fase fissata per il 2025. Dato il quadro generale ampiamente tracciato dalla revisione strategica, la raccomandazione del Consiglio sulla determinazione delle tappe volte alla realizzazione degli impegni più vincolanti e alla definizione di obiettivi più precisi sarà comunque riesaminata all’inizio del 2021. 

Considerazioni finali

In questo contesto, che sembra essere più favorevole di quanto lo sia stato negli ultimi 60 anni, i facili entusiasmi non devono però oscurare le criticità che dovranno essere arginate nella costruzione di una Difesa comune. L’eterogeneità delle istanze portate dai 25 stati membri partecipanti e l’insoddisfazione che emerge quando si parla di dotazioni finanziarie, rende il cammino ancora in salita. Lo stato che ad oggi detiene il primato dei progetti è la Francia, che se ne attesta 30, seguita da Italia e Spagna. Tuttavia, Parigi rimane ancora scettica sulla natura “eccessivamente” inclusiva e quindi di dubbia efficacia dell’iniziativa – di matrice tedesca – tanto da lanciare nel 2018 l’European Intervention Initiative, estranea sia al framework UE che NATO. Berlino, dal suo canto è riuscita nel tentativo di modellare la PESCO secondo un principio di aggregazione politica e di integrazione con gli stati dell’est Europa, specie nell’ottica di confronto con gli Stati Uniti. Quest’ultimi, nonostante le garanzie che il “Made in USA” non verrà leso, dovranno comunque fare i conti con il fatto che la PESCO è uno strumento di cooperazione tra un numero minore di stati membri e non di partnership con altri. Ragione per cui, l’esame di come potranno entrare entità esterne all’UE rimarrà un elemento importante, senza costituire però lo scopo del progetto. Per quanto riguarda invece i paesi come l’Italia, la sfida imposta dalla PESCO è quella di non restare schiacciata da un eventuale egemonia franco-tedesca, dato che l’incoraggiamento del “buy european” in un mercato di prodotti europei potrebbe far emergere il rischio di perdere la propria rilevanza tecnologica ed industriale.


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Alla luce di questo scenario, è indubbio che non basterà la PESCO così com’è a rendere possibile un sistema integrato delle forze armate europee, ma di certo è un primo grande passo, originato dalla graduale constatazione che nessuno stato europeo è oggi in grado di rispondere alla complessità delle minacce a cui è esposto. La convergenza si è raggiunta immaginando l’iniziativa come un processo, una macchina a impegni, che non costituisce una reale alternativa alla NATO ma che è stata salutata da Jens Stoltenberg come un “bene”, o meglio come un “rafforzamento del pilastro europeo della NATO”. D’altronde, allo stato attuale delle cose, l’UE non menziona nessuna “Unione delle Difese”, ma piuttosto “una componente militare” il cui scopo è “sviluppare congiuntamente capacità di difesa e renderle disponibili per operazioni militari comuni”. Il che non significa necessariamente che l’Europa non sia intenzionata a recuperare credibilità e autorevolezza, dotandosi di un significativo military power in un mondo securitario imprevedibile, in cui per proteggere i valori, gli ideali e gli interessi vitali si è chiamati a dimostrare di essere realmente in grado di difenderli.

Lucrezia Luci,
Geopolitica.info