L’Unione europea nel Caucaso meridionale

Gli scontri armati avvenuti a luglio al confine tra Armenia e Azerbaigian sono l’ultima manifestazione di tensioni che percorrono il Caucaso meridionale da almeno trent’anni. L’Unione Europea intrattiene con i due Paesi, e con la Georgia, crescenti relazioni in ambito economico e in misure diverse politico e sociale. In fatto di sicurezza la cooperazione è meno sviluppata, specialmente per quanto riguarda proprio Armenia e Azerbaigian.

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Le recenti tensioni – scoppiate nella regione del Tavush ma ascrivibili al conflitto del Nagorno-Karabakh – coinvolgono indirettamente anche la Georgia, accusata dall’Azerbaigian di aver favorito il riarmo armeno. Dal canto suo, la Georgia è coinvolta nel conflitto latente con le autoproclamate repubbliche dell’Ossezia del Sud e dell’Abkhazia, sostenute dalla Russia. L’Unione Europea tramite il Partenariato Orientale ha assunto un impegno riformista a livello politico, sociale ed economico nella regione. Il suo più esiguo ruolo in fatto di sicurezza è determinato da vincoli interni, nonché dalle scelte politiche dei tre Paesi e delle altre potenze regionali, prima fra tutte la Russia.

Georgia, partner ideale

La Georgia è il partner caucasico più integrato con l’Ue e ambisce esplicitamente all’ammissione.  Grazie ad un Accordo di Associazione le due parti hanno stabilito una Deep and Comprehensive Free Trade Area (DCFTA) e liberalizzato i soggiorni brevi tra Georgia e area Schengen. Tbilisi mira ad intrattenere rapporti con la Russia e altri Paesi nella regione, ma la priorità in politica estera resta euro-atlantica. Questa linea mette d’accordo le maggiori fazioni politiche georgiane, altrimenti molto polarizzate. Gli ostacoli nell’applicazione delle riforme sono dovuti, più che ad attriti ideologici, al passato ultraliberista del Paese, mirato all’estirpazione della corruzione ma che ha reso l’aderenza agli standard di qualità e sicurezza dell’Ue più difficoltosa. Nonostante i benefici derivanti dal rapporto con l’Unione non raggiungano la popolazione in modo omogeneo, la Georgia è il Paese del Caucaso, nonché dell’intero Partenariato Orientale, con il maggior supporto popolare per l’integrazione europea.

Ciò è dovuto anche alla percezione dell’Ue come di un alleato per la sicurezza del Paese. Già nel 2008, un anno prima dell’entrata in vigore del Partenariato, la Francia (allora alla presidenza del Consiglio dell’Ue) aveva mediato il cessate il fuoco tra Tbilisi da un lato e Mosca e le due Repubbliche indipendentiste dall’altra durante la seconda guerra dell’Ossezia del Sud, monitorando poi il ritiro delle truppe russe dai territori georgiani non disputati. La Georgia ha inoltre contribuito in modo rilevante in diverse missioni della Politica di Sicurezza e Difesa Comune dell’Ue. Il Paese chiede di più per la propria sicurezza (in senso lato, comprendendo anche ad esempio la cybersecurity), ma resta uno dei partner la cui integrità territoriale e indipendenza sono state più protette dall’Unione.

La politica multivettoriale dell’Armenia

La politica estera dell’Armenia consiste in un continuo bilanciamento tra diversi attori. Considerando il fatto che l’Ue non gode di trattamenti preferenziali, la cooperazione tra Yerevan e Bruxelles resta tutto sommato buona in diverse aree. I successi maggiori sono quelli che hanno coinvolto i cittadini, come la partecipazione nel programma Erasmus+ e le facilitazioni nell’ottenimento dei visti. Le trattative per la liberalizzazione di brevi soggiorni sono in corso e si svolgono come di consueto secondo il principio di condizionalità, per cui, in cambio di riforme, l’Unione offre relazioni asimmetriche a vantaggio del Paese partner. In questo caso, l’Ue si aspetta che l’Armenia implementi riforme contro la discriminazione.

L’Armenia è però un alleato strategico della Russia, per volontà della quale non ha firmato un Accordo Associazione con l’Unione Europea, aderendo invece all’Unione Economica Euroasiatica. Per avanzare comunque nella cooperazione con l’Ue, Yerevan partecipa ad un Accordo di partenariato globale e potenziato (CEPA) compatibile con la propria partecipazione nelle iniziative russe. La Russia gioca un ruolo cruciale anche per la sicurezza dell’Armenia, che è parte dell’Organizzazione del trattato di sicurezza collettiva (CSTO), la cosiddetta ‘NATO russa’. La minaccia principale con cui Yerevan si confronta è il conflitto nel Nagorno-Karabakh, regione azera a maggioranza etnica armena. Se da un lato la partecipazione al CSTO è stata pensata come necessaria per tutelarsi da attacchi azeri, l’Armenia è sempre più scettica sul ruolo della Russia per la sicurezza del Paese. Durante la Guerra dei quattro giorni, nel 2016, il CSTO non ha fermato l’escalation militare, e la Russia ha ampiamente armato l’Azerbaigian sebbene non faccia parte del trattato. La riluttanza della Russia a difendere l’Armenia (nel 2016 come quest’anno) potrebbe far avvicinare Yerevan all’Ue, nonostante questa si limiti a dispiegare armi diplomatiche nella regione.

Il distacco dell’Azerbaigian

Il rapporto Ue-Azerbaigian è tra i meno sviluppati del Partenariato Orientale. Benché siano in corso trattative per un accordo rafforzato, l’attuale arrangiamento bilaterale risale al 1999. Le relazioni sono tese per almeno tre motivi. Il primo è di natura politica: il regime azero è descritto come regime non libero da Freedom House. Baku ha sottovalutato il principio di condizionalità, sperando di ottenere fondi e vantaggi grazie alle proprie risorse e alla conseguente sicurezza energetica che può fornire all’Unione. Non ottemperando alle richieste dell’Ue in fatto di democrazia e diritti umani invece, l’Azerbaigian ha rinunciato ad una più comprensiva collaborazione. In campo in economico ci sono stati diversi progressi, tuttavia ostacolati dall’abbandono di Baku dalle trattative per un Accordo di Associazione e dalla non partecipazione alla World Trade Organization. Anche i visti per ora sono stati facilitati, ma non liberalizzati.

Il secondo motivo è la scarsa capacità di assorbimento dell’Azerbaigian dei fondi ed aiuti europei a livello istituzionale, per esempio nel settore dell’educazione. Inoltre, l’Unione punta ad instaurare rapporti con la società civile nei Paesi partner. Ciò si è rivelato problematico in Azerbaigian anche a causa dell’ostruzionismo da parte del governo (che accusa l’Ue di finanziare oppositori politici) e della percezione delle organizzazioni della società civile come di entità elitarie.

Il terzo ostacolo nei rapporti di Baku con l’Ue proviene dalla Russia. L’attacco all’Ucraina ha dimostrato che Mosca è disposta ad usare l’hard power contro Paesi che manifestano troppo entusiasmo verso i partner occidentali, che peraltro non è il caso dell’Azerbaigian. Con l’annessione russa della Crimea, Baku auspicava un supporto più risoluto da parte di Bruxelles per la propria integrità territoriale nell’ambito del conflitto in Nagorno-Karabakh. L’Unione è rimasta tuttavia pressoché neutrale, riducendo così il supporto azero sia istituzionale sia popolare al progetto di integrazione europea. Se il rapporto in fatto di sicurezza con Russia ed Ue è altalenante, l’Azerbaigian intrattiene buone relazioni con la Turchia, che ha subito ribadito il proprio sostegno a Baku al sorgere delle tensioni di quest’anno.


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Una regione di importanza strategica

I recenti scontri hanno dimostrato la fragilità dell’equilibrio raggiunto dalle tre ex-repubbliche sovietiche. Diversi attori esterni ambiscono ad esercitare un’influenza nella regione, invocando di volta in volta il diritto all’autodeterminazione dei popoli o l’integrità territoriale dei Paesi. Pur avendo libertà d’azione molto limitata in fatto di sicurezza, l’Ue si è dimostrata reattiva. Nonostante l’offerta di mediazione dall’Iran, è stato l’Alto Rappresentante Borrell a stabilire il primo contatto tra il ministro degli esterni armeno e quello azero dallo scoppio delle violenze. Anche se tardivamente e rallentata da diversi ostacoli, l’Ue sta riconoscendo l’importanza geopolitica e strategica del Caucaso meridionale.