L’orizzonte incerto dell’Accordo tra Unione Europea e Mercosur

Preoccupati dalla delicata questione ambientale in America Latina e dalle possibili ripercussioni commerciali – in particolare sul settore agroalimentare – molti paesi europei hanno deciso di rimandare la ratifica dell’accordo. A destare le maggiori perplessità la situazione sempre più critica della deforestazione in Amazzonia. Nella fazione degli scettici a guida Macron, anche le associazioni ambientaliste. Nonostante i timidi passi in avanti dell’ultimo periodo, l’entrata in vigore rimane ancora lontana. 

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Verso l’accordo 

La strada che ha portato alla firma di un agreement in principle tra Unione Europea e Mercosur al G20 di Osaka nel giugno 2019 è stata tutt’altro che lineare. Dopo un primo approccio tra i due blocchi, risalente al periodo antecedente alla nascita del Mercado Común del Sur (organismo di integrazione regionale i cui membri a pieno titolo sono attualmente Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay), il primo documento ufficiale venne firmato il 29 maggio 1992, e fu il cosiddetto Accordo di Cooperazione Interistituzionale tra la Commissione Europea e il Consiglio del Mercato Comune. Lo scopo di tale accordo era quello di sfruttare le conoscenze europee in materia di integrazione per aiutare i paesi del Cono meridionale, principalmente attraverso lo scambio di informazioni, formazione del personale e supporto istituzionale. Allo stesso tempo, venne istituito un Comitato Consultivo Congiunto, composto da rappresentanti della Commissione Europea e del Mercosur, i cui obiettivi riguardavano lo sviluppo e l’intensificazione del dialogo interistituzionale, oltre che il monitoraggio del livello di cooperazione tra le due aree. Ciò che però consolidò l’avvicinamento tra i due blocchi, fu la firma nel 1995 dell’Accordo Quadro Interregionale di Cooperazione tra la Comunità Europea e il Mercosur, che entrò in vigore nel 1999. Tale strumento era volto a promuovere il dialogo politico, la cooperazione e il commercio tra le parti, ponendo in sostanza le basi per la futura creazione di una zona di libero scambio. Successivamente venne istituito il Comitato di Negoziazione Biregionale che, con oltre 30 riunioni dal 2000 a oggi, è stato il forum nel quale è stato discusso l’accordo definitivo del 2019.

Già durante la prima fase, dopo un breve ottimismo iniziale nel quale venne stabilito un quadro generale degli obiettivi da raggiungere, il processo negoziale dovette ben presto fare i conti con numerose difficoltà. Grandi divergenze in campo politico ed economico – non solo esterne, ma anche interne ai blocchi stessi – crearono una impasse che non ha consentito sostanziali sviluppi almeno fino al 2016. In quell’anno, infatti, una serie di eventi ha favorito il rilancio dei negoziati: l’elezione di Donald Trump alle presidenziali statunitensi, la vittoria del leave al referendum sull’uscita dall’UE nel Regno Unito e l’ascesa di molti movimenti di estrema destra in Europa, hanno messo in crisi il concetto classico di globalizzazione e hanno contribuito a far naufragare i progetti “mega-regionali” come il TTIP e il TPP. Parallelamente, si è registrata nei paesi Mercosur una decisa virata verso destra, iniziata alla fine del 2015 con la vittoria elettorale di Mauricio Macri in Argentina e proseguita, nell’agosto 2016, con l’arrivo alla presidenza di Michel Temer in Brasile. I nuovi governi liberal-conservatori hanno adottato un approccio in politica estera favorevole alla globalizzazione e al vecchio regionalismo aperto de-ideologizzato, mirato a promuovere il settore privato e gli investimenti diretti esteri. 

Gli stravolgimenti politici in atto in quegli anni hanno acquisito quindi importanti implicazioni geopolitiche: il negoziato UE-Mercosur iniziò a essere visto come una coalizione in difesa dell’ordine liberale internazionale, al di là del suo mero significato commerciale. In quel frangente, le parti erano ormai consce che sarebbero state necessarie concessioni reciproche per superare lo stallo, in quanto sui negoziati pesava prepotentemente il fattore tempo determinato dai calendari politici interni. La fine del mandato della Commissione Europea guidata da Jean-Claude Juncker e le elezioni presidenziali argentine del 2019, fissavano un orizzonte a breve termine. La percezione che potessero entrare in gioco attori maggiormente nazionalisti e populisti generò la convinzione che quella fosse l’ultima occasione per poter chiudere. È alla luce di questo scenario che, il 28 giugno 2019, è stato firmato l’ambizioso agreement in principle tra Mercosur e Unione Europea, durante il vertice del G20 in terra giapponese.  

I numeri

Sulla carta la partnership presenta grandi opportunità per entrambi i blocchi e potrebbe consentire l’integrazione di due mercati che uniti rappresentano un terzo del commercio globale, un quarto degli investimenti esteri diretti e una popolazione di oltre 780 milioni di abitanti. L’accordo, suddiviso in 17 sezioni, oltre agli aspetti commerciali comprende tematiche che vanno al di là delle semplici questioni tariffarie. Tra le altre cose, le parti si impegnano a regolare – almeno formalmente – la proprietà intellettuale e gli appalti pubblici, nonché ad applicare i principi dello sviluppo sostenibile e a prevedere un meccanismo di risoluzione delle controversie. Il punto cardine dell’accordo rimane tuttavia la parte commerciale: l’UE liberalizzerà completamente tutte le sue importazioni di prodotti manifatturieri dal blocco latino-americano e l’82% delle importazioni di prodotti agricoli. I paesi del Mercosur, a loro volta, elimineranno i dazi sul 90% dei beni industriali importati dall’UE e sul 93% dei prodotti agricoli. In termini generali, il Mercosur liberalizzerà completamente il 91% delle sue importazioni dall’UE, mentre quest’ultima eliminerà i dazi sul 92% delle sue importazioni dal Mercosur. 

Nel caso di alcuni prodotti considerati più sensibili, come la carne e lo zucchero, l’UE applicherà una liberalizzazione parziale attraverso un sistema di contingenti tariffari, che prevede l’applicazione di tariffe più elevate sulle importazioni che superano una certa quota prefissata. In aggiunta, l’accordo prevede che 357 prodotti alimentari europei di alta qualità – 52 dei quali italiani – riconosciuti con indicazioni geografiche (IG), siano protetti da particolari garanzie giuridiche contro il pericolo di imitazione e contraffazione. Tutte le liberalizzazioni dovranno essere effettuate entro dieci anni dall’entrata in vigore anche dal blocco latino-americano, eccetto per alcuni beni come i mezzi adibiti al trasporto passeggeri, che verranno liberalizzati dal Mercosur entro quindici anni. Secondo uno studio della London School of Economics, condotto su richiesta dell’UE, la firma del Trattato permetterebbe di aumentare il PIL dell’Argentina dello 0,7% e quello del Brasile dello 0,3%, mentre il PIL di Uruguay e Paraguay potrebbe crescere rispettivamente dello 0,4% e dello 0,1%. Il miglioramento del PIL europeo, invece, si attesterebbe intorno allo 0,1% in caso di completa liberalizzazione del commercio. 

Le parti si impegnano altresì a garantire differenti livelli di sviluppo e integrazione attraverso il mantenimento di meccanismi come la admisión temporaria – ovvero la possibilità di introdurre temporaneamente merci “extra zona” esenti da tasse, generalmente allo scopo di creare valore aggiunto – e il drawback – vale a dire il rimborso da parte dello Stato, al momento dell’esportazione del prodotto finito, dei dazi doganali pagati sulle merci importate per la realizzazione di quel bene. In aggiunta, sono stati previsti anche meccanismi di tutela e garanzia: l’accordo non comporta un’apertura immediata, molti dei prodotti Mercosur verranno liberalizzati entro dieci anni o più, una percentuale rilevante se si considera che altri paesi che hanno stretto accordi con l’UE si sono dovuti adeguare a scadenze ben più brevi. Inoltre, si prevedono meccanismi bilaterali di salvaguardia, che consentono la sospensione temporanea delle preferenze tariffarie – o la riduzione delle stesse – in caso di minaccia o grave danno a un settore industriale.

Criticità

Nonostante le apparenti buone premesse e a dispetto del fatto che l’UE sia il secondo partner commerciale del Mercosur, solo dietro la Cina, l’accordo appare ancora lontano dalla ratifica e quindi dall’entrata in vigore. La posizione degli Stati membri dell’Unione Europea non è affatto omogenea: Germania, Lettonia, Paesi Bassi, Portogallo, Repubblica Ceca, Spagna e Svezia hanno, almeno inizialmente, accolto con favore l’idea di un mercato libero e regolato con i quattro del Mercosur. Dal canto loro, Belgio, Francia, Irlanda e Polonia hanno invece espresso preoccupazione per un accordo potenzialmente molto sbilanciato. Il Mercosur è il principale fornitore di prodotti agricoli dell’UE con il 20% della quota totale e spedisce, principalmente dal Brasile, quasi il 70% dei prodotti per l’alimentazione animale, mentre anche l’80% della carne bovina importata in Europa proviene da quella zona. L’accordo minaccia di mettere ancora maggiore pressione su allevatori e agricoltori europei, preoccupati dalla concorrenza dei più economici prodotti sudamericani. Ed è proprio da quest’ultima categoria che sono arrivate le maggiori proteste. L’accusa è quella di aver liberalizzato eccessivamente le esportazioni di prodotti agricoli, di non aver posto particolare attenzione alla pericolosità dei prodotti fitosanitari usati nelle coltivazioni in America Latina e alla massiccia deforestazione in Amazzonia. 

Almeno sulla carta, il documento firmato a Osaka dovrebbe assicurare garanzie a riguardo. Viene assicurata trasparenza e si ribadisce l’impegno delle parti a importare ed esportare solo prodotti sicuri. Inoltre, si esprime la volontà di adottare provvedimenti immediati ogni qualvolta vi siano rischi per la salute umana e degli altri esseri viventi. I due blocchi si impegnano poi a impedire il commercio di prodotti ottenuti illegalmente, compreso il legname. Viene garantita altresì la lotta al disboscamento illegale e la promozione dell’approvvigionamento di legno proveniente da foreste gestite in maniera sostenibile. La grande lacuna è rappresentata dal fatto che non vi è nessuna clausola vincolante per quanto riguarda il rispetto delle normative internazionali in materia ambientale, rendendo di fatto reale il rischio che tali prescrizioni siano alla resa dei conti ininfluenti. 

È intorno alla delicata situazione delle foreste, in particolare dell’Amazzonia, che si gioca la partita più importante verso la ratifica dell’accordo. L’elezione nel 2019 di Jair Bolsonaro ha comportato una regressione per quanto riguarda l’attenzione alla deforestazione e al cambiamento climatico. Attraverso una serie di misure, il governo brasiliano ha provveduto alla riforma del codice forestale, rendendo l’appropriazione illegale di terreni molto più facile. Inoltre, ha completamente depotenziato l’agenzia che si occupa di controllare la situazione delle foreste. Si calcola che nel giugno 2019 la deforestazione sia incrementata del 88% rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente. La questione è stata affrontata al G7 di Biarritz nell’agosto 2019, ma in quell’occasione Bolsonaro non si è dimostrato particolarmente collaborativo a riguardo. Molti paesi europei, guidati dalla Francia di Macron, hanno quindi deciso di non ratificare l’accordo finché non verrà bloccata la drammatica deforestazione in Amazzonia e verranno rispettate le decisioni contenute nell’Accordo di Parigi sui cambiamenti climatici del 2015. Anche Angela Merkel, inizialmente favorevole alla ratifica, ha espresso «seri dubbi» sul fatto che l’accordo possa essere attuato come previsto, data la situazione della foresta amazzonica.  

Le Perplessità non giungono solo dai governi, ma anche molte associazioni come Greenpeace, Fridays for Future e Stop TTIP Italia hanno manifestato a più riprese la loro contrarietà all’accordo. In una lettera inviata alla Commissione Europea, 200 economisti provenienti da tutta Europa affermano l’inesattezza delle previsioni sull’impatto del trattato nei due blocchi. Dal punto di vista economico, il calcolo sarebbe falsato in quanto vengono considerati i volumi commerciali pre-Covid, decisamente ridotti in tempo di pandemia. Dal punto di vista ambientale, l’analisi minimizzerebbe l’impatto sulla deforestazione, dal momento che il periodo di riferimento è quello 1988-2008, un’epoca decisamente antecedente alle politiche di Bolsonaro. Secondo un rapporto commissionato dal Governo francese, la deforestazione potrebbe in realtà aumentare fino a un 25% all’anno per 6 anni, solo considerando l’aumento delle esportazioni di carne bovina che genererebbe l’accordo. Il tutto senza dimenticare la questione dei diritti umani, con le comunità native che abitano l’Amazzonia costrette a subire minacce e violenze da milizie paramilitari finanziate dalle imprese e dagli “accaparratori” di terra. 

Quale futuro?

Uno spiraglio verso la ratifica dell’accordo sembrava poter arrivare dalle parole del vicepresidente della Commissione e commissario europeo per il commercio, Valdis Dombrovskis. Stando a un’intervista rilasciata a Politico.eu, dopo i recenti avvertimenti di molti leader europei (Macron e Merkel su tutti), la Commissione ha avviato nuovi colloqui con il Mercosur cercando di ottenere soddisfacenti impegni preliminari dai paesi sudamericani. Dombrovskis sostiene di comprendere le preoccupazioni riguardanti la deforestazione e il mancato rispetto dell’Accordo di Parigi sul clima, ma la conclusione dell’accordo avrebbe «un valore inestimabile, in quanto sarebbe il primo concluso dal Mercosur con un partner globale». Dombrovskis e l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, Josep Borrell, cercano di sfruttare favorevolmente la presidenza portoghese al Consiglio dell’UE, paese da sempre favorevole all’accordo. La volontà è quella di evitare una nuova apertura dei negoziati, magari prevedendo un documento complementare che obblighi i paesi Mercosur ad assumere ulteriori impegni dal punto di vista ambientale

I governi di Brasile e Uruguay ritengono però che il testo attuale presenti già garanzie sufficienti. A tal proposito, l’ambasciatore uruguaiano a Bruxelles Carlos Pérez del Castillo, sostiene che il capitolo sullo sviluppo sostenibile «contiene già impegni molto importanti relativi all’accordo di Parigi e alle questioni forestali». La posizione più scettica rimane tuttavia quella francese: «Parigi non è disposta a firmare l’accordo senza garanzie concrete e oggettive sugli standard ambientali e sanitari» ha detto il ministro con delega al commercio estero e all’attrattività Franck Riester, che poi ha aggiunto «serve uno strumento tecnico e giuridico europeo per verificare che ogni importazione non abbia un impatto negativo sulla deforestazione. Una simile iniziativa legislativa europea richiede mesi o anni». Essendo necessaria la ratifica di tutti i 27 Stati dell’UE, la posizione della Francia resta cruciale

Nel frattempo, Bolsonaro si riscopre ambientalista, almeno di comodo. Il governo brasiliano ha da poco promosso l’iniziativa “Adotta un parco”, grazie alla quale aziende e privati cittadini possono donare fondi da utilizzare per la preservazione delle aree protette. Brasilia potrebbe incassare fino a tre miliardi di real dal progetto, ma la ragione del cambio di rotta è un’altra: dopo anni di affinità con Trump sul tema, Bolsonaro teme possibili contromisure da parte dell’amministrazione Biden che andrebbero a colpire l’export dell’agroalimentare e dei capi bestiame, settori che garantiscono il più importante bacino di voti per il presidente. L’adozione di 75.000 ettari da parte della francese Carrefour ha fatto ammorbidire i toni di Bolsonaro verso l’Eliseo, ma non basterà. Per Greenpeace, però, l’operazione del governo brasiliano è solo un intervento di facciata, mentre prosegue il taglio dei fondi destinati all’ambiente. Il futuro dell’accordo rimane quindi nebuloso, ma un compromesso è più che mai necessario per non gettare al vento vent’anni di negoziati. In questa partita, l’Unione Europea si gioca la propria credibilità, il Mercosur il proprio futuro.