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Relazioni InternazionaliL’ONU rischia di fare la fine della Società delle...

L’ONU rischia di fare la fine della Società delle Nazioni

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Di fronte alle grandi sfide degli ultimi anni, l’ONU non sembra essere più in grado di adempiere al proprio compito, paralizzata dai veti incrociati dei membri permanenti e in ostaggio delle nuove potenze emergenti. In una simile situazione, riusciranno gli errori del passato a orientare le scelte del futuro?

A seguito del primo conflitto mondiale, nel 1919, venne istituita dal Trattato di Versailles la Società delle Nazioni (SDN), prima organizzazione internazionale a carattere universale specificamente creata con l’obiettivo di mantenere la pace internazionale. Nel solco dei celebri Quattordici Punti del presidente americano Woodrow Wilson, la Conferenza di pace decise per la creazione di un’organizzazione per la cooperazione e la risoluzione delle controversie internazionali, con l’obiettivo di impedire che il confronto tra le grandi potenze potesse portare nuovamente ad una guerra mondiale. La proposta venne accolta con grande entusiasmo, al punto che il Patto costitutivo della Società delle Nazioni rappresentò il primo atto ufficiale dei trattati di pace. L’obiettivo di portare gli Stati al tavolo e di avviare una stagione inedita di cooperazione e risoluzione pacifica delle controversie sembrava a portata di mano, tuttavia la neonata SDN mancava di due elementi fondamentali per assolvere il proprio compito: uno strumento di intervento militare in caso di violazione delle norme stabilite, e la presenza di tutte le maggiori potenze. Infatti, contro ogni previsione, gli Stati Uniti, che avevano avanzato la proposta, decisero di non aderire alla SDN, coprendo tale svolta isolazionista con la giustificazione di voler rimanere super partes nelle questioni internazionali. Al contempo furono escluse anche la Germania, già vessata dalle inclementi condizioni di pace imposte a Versailles, e la Russia, dilaniata all’epoca dalla guerra civile tra bolscevichi e zaristi. Seppur con simili traballanti premesse, la Società delle Nazioni riuscì a sorgere e, nella prima fase della sua esistenza, sembrò capace di adempiere alle sue funzioni, nonché di discutere proficuamente riguardo a possibili modifiche successive dei suoi regolamenti. Per la prima volta nella storia una nuova organizzazione di Stati si poneva come principale consesso mondiale in cui le questioni sarebbero state affrontate senza ricorrere alla forza delle armi. Eppure, come la storia ci racconta, a vent’anni dalla creazione della SDN, una seconda e ancor più distruttiva guerra mondiale scoppiò, precipitando le maggiori potenze in un nuovo conflitto su scala globale. Le ragioni del fallimento della SDN sono rintracciabili in alcuni elementi consequenziali: l’errata convinzione di poter stabilire una sola procedura standardizzata per la risoluzione delle crisi, l’inefficienza dell’organizzazione nei confronti delle grandi potenze e l’abbandono della stessa da parte di diversi Stati. Benché negli anni Venti la SDN fosse stata in grado di esercitare un’efficace azione diplomatica nella gestione di questioni minori, essa si dimostrò totalmente inefficace nell’arrestare le aggressioni e le acquisizioni territoriali da parte delle grandi potenze della futura Asse (Italia, Germania e Giappone). Eventi come l’occupazione giapponese della Manciuria (1933) e l’invasione italiana dell’Etiopia (1935-36), quest’ultima membro della Società stessa, non andarono incontro ad alcuna seria conseguenza (fatta eccezione per alcune trascurabili sanzioni economiche). Inoltre l’abbandono dell’organizzazione da parte della Germania (che era entrata nel 1926) nel 1933 e l’espulsione dell’Unione Sovietica (entrata anch’essa successivamente nel 1934) nel 1939, a causa della guerra con la Finlandia, contribuirono a intaccare definitivamente la credibilità della Società delle Nazioni. L’invasione della Polonia il 1° settembre 1939, e il conseguente scoppio della Seconda Guerra Mondiale, non fece altro che confermare quanto si era già delineato chiaramente negli anni precedenti: l’organizzazione aveva fallito nell’impedire alle singole potenze di imporsi arbitrariamente con l’uso della forza. 

Con la nascita delle Nazioni Unite nel 1945 si decise di non commettere nuovamente gli stessi errori e, pertanto, nessuno Stato sovrano venne escluso dalla possibilità di aderire alla neonata organizzazione, e venne istituito il Consiglio di Sicurezza, organo supremo per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, con il potere di autorizzare i membri all’uso della forza per obbligare gli Stati in violazione delle norme internazionali a rispettare le risoluzioni adottate dall’Assemblea Generale. L’idea di dotare il nuovo ordine internazionale di un concilio di guardiani o “poliziotti del mondo”, come li definì Roosevelt, non era inedita. Già nell’ottocento, a seguito della tempesta napoleonica, il “Concerto” delle potenze coalizzate si era posto come guardiano del nuovo equilibrio di poteri stabilito dal Congresso di Vienna. Il nuovo sistema onusiano, corredato di numerose ulteriori funzioni e competenze, nonché di una larga compagine di agenzie e istituti specializzati per la cooperazione e lo sviluppo, dimostrò di riuscire ad affermarsi come punto di riferimento per l’intera comunità internazionale. Esso non ha ripreso solo il concetto della “pace perpetua” kantiana, ma bensì anche l’idea, insita proprio nel Concerto, che le grandi potenze abbiano responsabilità particolari. Tuttavia è innegabile che il successo dell’ONU nel perseguire lo sviluppo, la cooperazione e la decolonizzazione fosse (e sia tutt’oggi) subordinato alla capacità del Consiglio di Sicurezza di garantire una pace generale. Il Consiglio, composto da dieci membri a rotazione biennale e da cinque membri permanenti (Cina, Francia, Regno Unito, Russia/URSS e Stati Uniti), ha garantito un confronto diplomatico costante tra le grandi potenze emerse vincitrici dalla Seconda Guerra Mondiale e il resto degli Stati del mondo. Inoltre il possesso di arsenali nucleari, per lungo tempo limitato unicamente ai membri permanenti, costituiva un ulteriore incentivo a riconoscere nei cosiddetti “Big Five” i supremi garanti dell’ordine internazionale. L’inedita stagione di pace globale, per quanto non esente da momenti di profonda crisi, è stata resa possibile grazie al “privilegio” riconosciuto ai membri permanenti: il diritto di veto in seno al Consiglio. Benché non configurato esplicitamente dalla Carta, il potere di veto permette ai membri permanenti di invalidare qualsiasi risoluzione verso cui essi oppongano un voto contrario. Per quanto il potere di veto sia stato spesso (e lecitamente) indicato come la causa del fallimento di innumerevoli risoluzioni dell’ONU, la sua esistenza ha anche permesso all’organizzazione stessa di perdurare. Il privilegio costituito dal potere di veto è tale che nessun membro permanente oserebbe abbandonare l’organizzazione, pena la perdita di uno strumento inedito di difesa dei propri interessi nazionali. L’unico caso in cui un membro permanente abbandonò temporaneamente il Consiglio e il potere di veto fu all’inizio della Guerra di Corea. All’epoca, come forma di protesta per il mancato riconoscimento della Cina comunista alle Nazioni Unite, l’Unione Sovietica sospese la sua partecipazione alle sedute del Consiglio. Come risultato gli Stati Uniti riuscirono a far approvare la risoluzione n° 83, che autorizzava gli Stati membri a fornire “ogni genere di assistenza” alla Repubblica di Corea, sotto attacco da parte del nord comunista. Da allora, nessun membro permanente ha mai più disertato una seduta del Consiglio, onde evitare di perdere il privilegio costituito dal potere di veto. Fu  dunque su queste premesse, il potere di veto e il timore della Mutua Distruzione Assicurata (Mutual Assured Destruction, MAD), che la Guerra Fredda non degenerò in un terzo conflitto generalizzato. Unendo i mezzi del diritto internazionale a quelli della realpolitik le Nazioni Unite, succedute alla Società delle Nazioni, prosperarono e riuscirono nella delicata operazione di “tenere tutti a bordo”.

Tuttavia, il mondo di oggi è profondamente diverso da quello che ha visto nascere le Nazioni Unite. Gli ultimi anni hanno evidenziato più che mai lo stato di profonda difficoltà dell’ONU nel gestire le grandi questioni mondiali. Dall’impossibilità di condurre adeguate indagini sulle origini della Pandemia alla tragedia umanitaria di Gaza, passando per la Guerra d’Ucraina e il fallimento delle politiche di contrasto al cambiamento climatico, l’ONU perde ogni giorno  più credibilità di fronte a cittadini e Stati. Il sentimento diffuso è che l’organizzazione stia perdendo di vista i grandi temi, soggetti a un gioco di veti incrociati che non si vedeva dai tempi della Guerra Fredda. In aggiunta a tutto ciò, il novero di Stati nucleari si è allargato ad altri quattro Paesi (Corea del Nord, India, Israele e Pakistan) e vecchie e nuove potenze si affermano oggi come Grandi Potenze di fatto. Lontani dalle devastazioni della Seconda Guerra Mondiale, Germania e Giappone sono tornati a essere attori economici di prim’ordine, mentre potenze emergenti come India e Brasile iniziano a manifestare la loro insofferenza verso un sistema che non riconosce loro un posto al tavolo dei grandi. Al contempo diversi Stati membri dell’Unione Europea reclamano la necessità di trasformare il seggio francese nel seggio europeo, per meglio rappresentare il peso dell’Europa sullo scacchiere globale, e crescono anche le pressioni per riconoscere all’Africa almeno un rappresentante tra i membri permanenti. Altre proposte, come quella del gruppo “Uniting for Consensus”, presieduto dall’Italia, si concentrano sull’allargamento del Consiglio e sull’istituzione di un sistema di rappresentanza regionale. Eppure, benché invocata pressoché a ogni sessione annuale dell’ONU, la riforma del Consiglio di Sicurezza rimane lettera morta, per i Big Five. A oggi, ogni tentativo di riforma non è risultato in altro che in lunghe trattative diplomatiche puntualmente invalidate dallo scarso entusiasmo dei membri permanenti, unici in grado di approvare (o quantomeno non impedire) un emendamento della Carta. Di fronte a un simile calo di credibilità in un momento di profondi cambiamenti dell’ordine internazionale, il rischio è che la storia si ripeta e che sempre più Stati inizino a pensare concretamente di poter fare a meno di un’organizzazione che non sembra rendersi conto del tempo che passa, dando inizio a un effetto a cascata dagli esiti potenzialmente disastrosi. Nel frattempo il ritorno della competizione tra grandi potenze, sublimata dal ricorso ai veti incrociati, continua a congelare l’azione dell’Organizzazione, aumentando i dubbi sulla sua effettiva utilità in caso di prolungata polarizzazione delle posizioni dei membri permanenti. Di fronte all’improbabilità di riuscire a invertire questa tendenza, resa sistemica dall’attuale fase multipolare, la possibilità che il massimo foro di discussione possa essere progressivamente abbandonato si fa più concreta e la necessità di una riforma del Consiglio più pressante, onde evitare che le Nazioni Unite vadano incontro al medesimo destino della Società delle Nazioni.

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