L’Italia verso il Referendum del 20 settembre

Dopo le ultime esternazioni di Giorgia Meloni la corsa verso il referendum costituzionale del 20 settembre sembra farsi più interessante. La leader di Fratelli d’Italia, pur ribadendo il suo personale voto per il “sì”, ha affermato che la vittoria del “no” innescherebbe un “sommovimento” all’interno della compagine governativa. Ha profilato, pertanto, quel rischio che sapientemente Giuseppe Conte e Luigi Di Maio – avendo ben presente gli effetti che la personalizzazione del referendum del 4 dicembre 2016 ebbe sull’esecutivo guidato da Matteo Renzi – avevano cercato di evitare fino a questo momento: la trasformazione del voto referendario in un plebiscito sulle politiche del governo.

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Sebbene gli ultimi sondaggi, pur dando il “no” in risalita, erano comunque stati inclementi sul risultato finale, la possibilità che buona parte del centro-destra (Forza Italia, parte della Lega e parte di FdI) si mobiliti insieme ai tanti del centro-sinistra (Italia Viva, fette consistenti di PD, Leu, oltre a +Europa e Azione) contrari al taglio dei parlamentari potrebbe quanto meno rimescolare le carte di una partita il cui esito sembrava già scritto (anche se non per tutti, si veda l’articolo di Gianluca Passarelli su Il Riformista).

Per comprendere le ragioni di questo lento smottamento del “fronte del sì”, occorre porre l’attenzione sui potenziali rischi e benefici della riforma costituzionale fortemente voluta dal Movimento 5 Stelle e che ora si trova oggetto di un inaspettato confronto politico. Come noto, nell’ultima versione trasmessa dal Senato della Repubblica, il testo prevede una significativa riduzione del numero dei Deputati (da 630 a 400) e dei Senatori (da 315 a 200), per cui il totale dei parlamentari, se la riforma fosse approvata, ammonterebbe a un totale di 600 (-36,5%) richiedendo alcuni adeguamenti della legge elettorale ai fini della sua applicazione.

Una riflessione preliminare da fare in chiave comparata è quella sul rapporto cittadini/parlamentari con gli altri Stati europei, nonostante sia doveroso ricordare che la sola comparazione non è sufficiente, perché questa andrebbe realizzata tra assemblee che appartengono alla stessa ‘famiglia’ di sistemi di governo e, laddove possibile, che adottano sistemi elettorali analoghi. Ragionando in termini assoluti, ossia guardando soltanto al numero complessivo dei parlamentari dei Paesi UE (ossia sommando i membri della Camera ‘bassa’ a quelli della Camera ‘alta’ nei casi di bicameralismo), se la riforma fosse approvata l’Italia passerebbe dall’essere il secondo Paese per numero di parlamentari (volendo considerare ai fini di questo articolo il Regno Unito ancora come parte della “famiglia” europea) a occupare la sesta posizione in questa speciale classifica (dopo Regno Unito, Francia, Germania e Spagna e appena prima della Polonia).

Tuttavia, per cogliere appieno i possibili effetti della riforma, appare molto più opportuno ragionare in termini relativi. Questo significa che se la proposta di riforma si trasformasse in legge, con una popolazione italiana che secondo gli ultimi dati ISTAT è pari a 60.483.973 abitanti, ogni Deputato rappresenterebbe circa 151.210 cittadini (0,7 deputati ogni 100.000 abitanti) e ogni senatore circa 302.420 (0,35 senatori ogni 100.00 abitanti).

Ai fini di una comparazione il più rigorosa possibile, si deve volgere l’attenzione alle Camere ‘basse’, per l’omogeneità tra le loro modalità elettive e quella prevista per la Camera dei Deputati. Si ricordi, infatti, che diversamente da quanto accade per le Camere ‘alte’, queste sono sempre caratterizzate dall’elezione diretta dei propri membri.

In tal prospettiva, si ritiene opportuno confrontare il dato italiano, anzitutto, con quello degli altri ‘grandi’ Stati europei, così intesi per ampiezza del territorio, popolazione e ‘peso’ geopolitico all’interno dell’UE (Germania, Francia, Regno Unito, Spagna e Polonia). Come si evince dai dati della tabella 1, se la riforma fosse approvata, l’Italia diverrebbe, tra i ‘grandi’ Stati europei, quello con la Camera ‘bassa’ meno rappresentativa.

Tab. 1 – Rappresentatività delle Camere basse nei ‘grandi’ Paesi dell’UE.

StatoNumero di deputati  PopolazioneNumero di ab.       per deputatoNumero di deputati per 100.000 ab.
Germania70982.850.000116.8550,9
Francia57767.221.943116.5030,9
Regno Unito65066.238.007101.9051
    Italia (attuale)63060.483.97396.0061
    Italia (proposta)40060.483.973151.2100,7
Spagna35046.659.302133.3120,8
Polonia46037.976.68782.5581,2

Il nostro Paese, inoltre, avrebbe il più alto rapporto tra deputati e cittadini dell’intera UE per quanto riguarda le Camere ‘basse’. Un dato che appare tanto più significativo se comparato con quello dei Paesi dotati di un Parlamento bicamerale (tra i quali, oltre a quelli già citati nella tabella precedente, figurano quelli riportati nella tabella 2).

Tab. 2 – Rappresentatività delle Camere basse negli altri Paesi dell’UE con Parlamento bicamerale.

StatoNumero deputatiPopolazioneNumero di ab.       per deputatoNumero di deputati per 100.000 ab.
Romania32919.523.62159.3421,7
Paesi Bassi15017.118.084114.1210,9
Belgio15011.413.05876.0871,3
Repubblica Ceca20010.610.05553.0501,9
Austria1838.822.26748.2092,1
Irlanda1584.838.25930.6223,3
Slovenia902.066.88022.9654,4

Ad ogni modo il rapporto cittadini/deputati costituisce un dato di per sé neutro, come il caso degli Stati Uniti ben illustra. Nella più grande democrazia del mondo questo ammonta a 0,1 membri della Camera dei Rappresentanti ogni 100.000 abitanti. Non bisogna dimenticare, tuttavia, che i cittadini americani trovano un altro strumento rilevante di rappresentanza nelle Camere ‘basse’ degli Stati federati.

Per quanto riguarda, invece, gli effetti attesi della diminuzione del numero dei parlamentari è possibile individuarne principalmente quattro, di cui tre espliciti e uno implicito.

Partendo da quest’ultimo, che appare è particolarmente significativo, l’approvazione della proposta in esame potrebbe costituire un fattore di rilancio del processo di riforma della Costituzione italiana. Questo, altrimenti, rischierebbe di versare per un tempo indefinito nella condizione di stallo seguita all’esito del referendum del 4 dicembre 2016.

Passando agli effetti ‘espliciti’ della riforma, quello su cui si è posta maggiore enfasi è la riduzione dei costi della politica. Questo dato sembra auto-evidente. Tuttavia, per comprenderne la reale portata in termini ‘materiali’, l’effetto deve essere messo in relazione sia al bilancio generale dello Stato (che viaggia su ben altro ordine di grandezze rispetto al risparmio generato dal taglio), che ai suoi possibili costi ‘immateriali’.

Un secondo risultato atteso della riforma è quello della maggiore stabilità di governo, come conseguenza della minore frammentazione partitica attesa dalla riduzione del numero dei parlamentari. Il conseguimento di tale risultato non appare scontato, in quanto all’origine dell’instabilità politica non è tanto il numero dei seggi del Parlamento, quanto una combinazione di fattori eterogenei come la cultura politica nazionale, il sistema elettorale vigente, la possibilità della formazione di alleanze in Parlamento e, non ultima, la qualità dei parlamentari.

Un terzo risultato, sempre di ordine esplicito, è costituito da un mutamento del ruolo dei parlamentari che seguirebbe alla loro scelta di auto-ridursi. Mentre risulta nitido il meccanismo che porta all’incremento del ‘peso’ politico dei singoli parlamentari – sia all’interno della Camera che del partito di appartenenza – non lo è altrettanto quello relativo al rapporto tra la loro diminuzione e il loro prestigio. Se è verosimile che nel breve termine l’auto-riduzione comporti una rilegittimazione del ruolo (intaccato negli ultimi anni da lunghe e laceranti polemiche), nel medio termine non è da escludere che il minor numero di parlamentari presenti almeno due contro-indicazioni. Da un lato, potrebbe indebolire il rapporto di rappresentanza, a causa dell’ampliarsi delle distanze – non solo fisiche, ma anche sociali – tra rappresentanti e rappresentati. Dall’altro potrebbe alimentare nuovamente tra i cittadini la percezione della carica parlamentare come di una carica ‘inaccessibile’ – nei termini di una minor probabilità di poterla ricoprire – e, pertanto, riservata solo ai cosiddetti ‘professionisti’ della politica

Agli esiti attesi della presente proposta di riforma, fanno da contraltare non solo le osservazioni appena presentate, ma anche una serie di criticità derivanti dall’aumento del rapporto numerico tra cittadini e parlamentari. Queste prenderebbero forma in tre fasi distinte:

  1. fase pre-elettorale;
  2. fase elettorale;
  3. fase post-elettorale.

Nella fase pre-elettorale potrebbero, anzitutto, diminuire le ‘contaminazioni’ alle liste elettorali da parte di candidati ‘esterni’ alla politica, come espressione delle realtà locali, del mondo delle professioni e dei movimenti sociali. Più basso è il numero dei possibili eletti, infatti, più la distanza tra candidati e territori è destinata ad aumentare e l’accessibilità agli organi di rappresentanza a restringersi. Anche questo dato, comunque, non costituisce in sé stesso un male. Tuttavia, da un lato appare in controtendenza rispetto alla diffusa richiesta di una maggiore influenza degli elettori sulla formazione delle liste elettorali, dall’altro rischia di alimentare una nuova disaffezione tra i cittadini e quei corpi intermedi – come i partiti – che costituiscono il “sale” della democrazia.

Nella stessa fase, inoltre, la maggiore ampiezza delle circoscrizioni elettorali potrebbe generare effetti indesiderati. Anzitutto, l’aumento dei costi delle spese elettorali per i singoli candidati, che costituisce una soglia implicita per l’accesso alla politica. In secondo luogo, un rapporto più sfumato tra elettori e candidati, soprattutto in assenza di una modifica della legge elettorale. I candidati, infatti, avrebbero minori opportunità di raccogliere le istanze degli elettori, condividere con questi la propria visione della cosa pubblica, nonché discutere con loro il programma elettorale. Tale dinamica, peraltro, risulterebbe ancor più esasperata nei collegi esteri.

Nella fase elettorale, invece, la principale criticità va ricercata nella necessità di unire all’interno di un’unica circoscrizione territori estremamente eterogenei o, al contrario, di dividere territori omogenei per integrarli in circoscrizioni più ampie. Ne potrebbe seguire una sotto-rappresentanza o un’assenza di rappresentanza di realtà territoriali anche significative, che finirebbero per percepirsi come penalizzate. Un caso estremo sarebbe quello dei collegi esteri per il Senato, poiché la riforma allo stato attuale richiederebbe l’unione di almeno due continenti.

Infine, nella fase post-elettorale, sono individuabili almeno tre effetti, operanti a velocità diversa. Il primo, di breve termine, è la maggiore difficoltà per l’eletto nell’ambito di circoscrizioni più ampie di tenere in conto le proposte ricevute dagli elettori e, al tempo stesso, rendere conto agli elettori del proprio operato. Come nelle fasi precedenti, la criticità in questione risulterebbe massimamente esasperata nel caso degli eletti all’estero, svuotando sostanzialmente di senso la loro funzione di rappresentanza.


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Il secondo effetto, di medio termine, è il rischio di tenere fuori dal Parlamento partiti e movimenti che, in presenza di determinate condizioni economiche e sociali, potrebbero concorrere a innescare e/o inasprire il conflitto politico. Le richieste di questi attori, viceversa, potrebbero risultare facilmente moderabili e, quindi, riassorbite in un confronto pacifico se canalizzate all’interno di una cornice istituzionale.

Il terzo effetto, invece, è di lungo periodo. Come conseguenza della maggiore distanza tra cittadini ed eletti presso le due Camere, il Parlamento potrebbe essere gradualmente percepito come un’istituzione ‘distante’ dalle esigenze, dalle aspirazioni e dai problemi che emergono dai territori. La sua percezione di simbolo, ma anche di luogo, della rappresentanza e della coesione nazionale si potrebbe, dunque, affievolire. In questa sua funzione, il Parlamento potrebbe essere soppiantato da altri organi di rappresentanza e, in particolare, dalle Regioni, i cui poteri sono aumentati negli anni e che, soddisfacendo più efficacemente la naturale domanda di rappresentanza, alimenterebbero la necessità di modifica dell’assetto istituzionale del Paese.   

Gabriele Natalizia,
Geopolitica.info – Sapienza Università di Roma