Le “rules of engagement” (R.O.E.) nelle operazioni militari NATO: uno sguardo alla giurisprudenza a tutela degli operatori in teatro

Secondo la classificazione NATO, le operazioni militari condotte dall’Alleanza sono inquadrabili in due principali categorie: le “Article 5 operations” implicanti il ricorso alla difesa collettiva e connotate da prerogative prettamente militari e le “Non-Article 5 crisis response operations” (CROs). Note anche come operazioni a supporto della pace, queste ultime possono includere funzioni di prevenzione della violenza conflittuale ma anche di peacekeeping, peacemaking e peacebuilding. Data l’evidente divergenza negli obiettivi dei mandati, il quadro giuridico applicabile è profondamente differente e – di conseguenza – lo è anche la configurazione delle regole di ingaggio caratterizzanti i dispiegamenti. Per questo motivo, il processo di formazione, condivisione e applicazione di tali norme operative, complesso e articolato, fornisce una panoramica interessante circa l’operato dell’Alleanza.

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La classificazione delle operazioni militari

La principale differenziazione dell’impegno NATO si delinea nella caratterizzazione delle operazioni militari autorizzate ex. articolo 5 del Trattato dell’Atlantico del Nord e le c.d. Crisis Response Operations (CROs) a sostegno di istituzioni statali fragili e vulnerabili. Le “operazioni di guerra” che implicano una risposta muscolare in nome della difesa collettiva dei membri dell’Alleanza, comprendono una larga pletora di azioni offensive e difensive e sono strategicamente pensate e politicamente autorizzate per consentire, agli operatori impegnati in teatro, un più ampio uso della forza regolato da regole di ingaggio meno stringenti. Il ricorso allo strumento militare sostanzialmente risulta non essere subordinato alla sola legittima difesa ma anche alla possibilità di offesa nei confronti di elementi ostili – si pensi alla risposta decisa dell’Alleanza all’indomani degli attacchi terroristici dell’11 settembre.

Discorso del tutto diverso va invece fatto per le Crisis Response Operation (CROs). Con tale denominazione, nata e sviluppatasi nella più ampia cornice del Concetto Strategico del 1999 che mirava a consentire l’impegno dell’Alleanza anche al di fuori della risposta armata ex. articolo 5, si fa riferimento a tutte quelle operazioni che includono – oltre alle prerogative strettamente militari – anche l’uso di strumenti politici e diplomatici previsti dalla giurisprudenza internazionale al fine di prevenire o agire sulle cause scatenanti di un conflitto. Condotte a supporto di Organizzazioni Internazionali, Organizzazioni regionali e Organizzazioni non governative, le CROs prevedono, quale condizione necessaria, la definizione, all’interno del mandato, di un obiettivo definito in maniera inequivocabile in termini di end-state, ovvero una panoramica precisa della situazione che si vuole raggiungere a dispiegamento terminato. Le CROs si suddividono in una variegata tipologia di operazioni tra cui si possono annoverare il soccorso umanitario, l’evacuazione di personale non combattente da aree di crisi (NEO), operazioni di supporto alle autorità civili e a supporto della pace, le c.d. PSOs. Ancor più dettagliatamente, queste ultime sono inquadrate, dal punto di vista della giurisprudenza, a seconda dei compiti e delle funzioni svolte dagli operatori nei differenti teatri operativi; in scenari pre-conflittuali, per esempio, le operazioni sono condotte nell’alveo del Capitolo VI della Carta delle Nazioni Unite e comprendono iniziative diplomatiche a dispiegamenti preventivi atti ad evitare una escalation di violenza nell’area interessata. Allo stesso modo, le attività di peacekeeping condotte previo consenso delle parti in conflitto e finalizzate a un duraturo cessate il fuoco e al raggiungimento di accordi di pace, sono disciplinate da un limitato uso della forza e possono includere il ricorso ad istituti giuridici quali i buoni uffici, la mediazione, la conciliazione così come l’apposizione di sanzioni economiche. Nel caso in cui tali misure non portino i risultati sperati, un inevitabile più ampio uso della forza, attraverso operazioni di peace-enforcement ex. Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite,  finalizzato all’imposizione delle condizioni specificate dal mandato. Infine, è utile ricordare come spesso l’Alleanza sia stata in prima linea a supporto di Organizzazioni non governative e operatori civili per restaurare un clima di sicurezza e assistere istituzioni fragili in operazioni di peace-building attraverso attività di cooperazione civile-militare (CIMIC). 

Il contesto giuridico regolante l’uso della forza

Volgendo lo sguardo all’operato dell’Alleanza nei contesti di crisi a supporto di processi di transizione che vedono coinvolti, in primis, le istituzioni dell’host state, vi sono accordi e regole ben precise stipulate al fine di assicurare un adeguato contesto giuridico sia per quanto riguarda la coalizione di stati che esprime la Forza di intervento e la nazione ospitante sia tra i stati costituenti la stessa Coalizione.

A questo proposito, è importante fare riferimento a tre categorie di documenti: gli Status of Forces Agreement (SOFA), il Memorandum of Understanding (MoU) e i Technical Arrangements (TA). Passare brevemente in rassegna i caratteri salienti di tali accordi può essere utile a comprendere meglio quanto articolato sia il processo di formazione e di condivisione delle regole di ingaggio da un piano prettamente strategico a uno specificamente operativo. Procedendo con ordine, quindi, i SOFA possono essere inquadrati, giuridicamente parlando, come documenti delineanti lo status giuridico della Forza di intervento; sono, generalmente, accordi preesistenti modificati “ad hoc” in base alle esigenze operative e aventi forza di legge in quanto ratificati a livello parlamentare.

Derivante dai SOFA, il MoU, che necessita dell’approvazione governativa e ministeriale, regola i rapporti tra i componenti della Forza di intervento e l’host state (HS). Infine, i TA trattano particolari aspetti esclusivamente tecnico-amministrativi e, per questo, vengono approvati direttamente dagli Stati Maggiori degli stati interessati. Al di sotto di questa impalcatura giuridica esistono direttive specifiche e prettamente di carattere militare, le rules of engagement (R.O.E.), che – a livello nazionale – trovano fondamento giuridico in specifici riferimenti contenuti nella Parte Generale del Catalogo Nazionale delle R.O.E. approvato dal Capo di Stato Maggiore della Difesa che definisce le direttive destinate alle forze militari illustrando le circostanze, le condizioni, il grado, le modalità e i limiti con cui la forza può essere applicata. Tali regole vengono approvate dall’autorità politica ed emanate dall’autorità militare competente dipendente dal Capo di SMD (per l’Italia il Comando Operativo di Vertice Interforze o COI)

È importante notare come il grado di condivisione di tali norme disciplinanti l’intensità dell’uso della forza in teatro sia direttamente proporzionale all’efficacia del dispiegamento; maggiore, infatti, è la convergenza circa le regole e i principi operativi a livello multinazionale, minore sarà la difficoltà di applicazione di tali norme da parte dei contingenti schierati. Gli SMD partecipanti, infatti, spesso sono poco inclini ad accettare supinamente condizionamenti di carattere giuridico, politico e di militare, e, per questo motivo, sono portati ad apporre i c.d. caveat, cavilli giuridici che limitano fortemente l’operatività dei contingenti che, dal canto loro,  possono decidere, unilateralmente, di non applicare R.O.E. ritenute non consone al proprio ordinamento giuridico o in aperto contrasto con i dettami del diritto internazionale e del diritto internazionale umanitario.


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Il processo di formazione delle R.O.E. in ambito NATO

La principale e più importante differenza tra il processo di formazione delle R.O.E. in ambito NATO e quello in ambito Nazioni Unite risiede nel maggiore coinvolgimento degli stati partecipanti al fine di assicurare una maggiore efficacia dei dispiegamenti. In particolare, il North Atlantic Council (NAC) o il Defence Planning Committee (DPC), a seconda della tipologia di operazione, emanano attraverso il Military Committee (MC) le direttive a livello politico e strategico per una definizione chiara e univoca degli obiettivi che devono essere conseguiti in relazione alla missione assegnata. Tali direttive possono includere limitazioni, autorizzazioni o restrizioni all’operatività del comandante nel perseguire gli obiettivi del mandato; tali specifiche istruzioni, circa il grado e le restrizioni sull’uso della forza, troveranno riflesso nelle stesse regole di ingaggio autorizzate ed elaborate dai comandi militari NATO in relazione alle peculiari caratteristiche della missione. A partire dal 1999 le R.O.E. vengono selezionate da un compendio di regole di ingaggio generiche e comuni per qualsiasi tipo di operazione – MC 362 ed. 2003 – un documento condiviso ed approvato dai Membri dell’Alleanza.

A differenza di quanto avviene in ambito ONU, tuttavia, gli stati partecipanti alla missione hanno la possibilità, tramite il NAC e il MC, di esprimersi sia in una fase preliminare al dispiegamento sia, successivamente, in merito alla definizione delle singole regole di ingaggio applicabili nei differenti contesti operativi. Elemento, quest’ultimo di assoluta rilevanza dal momento in cui i singoli contingenti hanno la possibilità di operare con R.O.E. maggiormente condivise e, quindi, meno soggette all’apposizione di caveat.  Il processo di definizione delle R.O.E. in ambito NATO per quanto complesso e articolato risulta più efficace rispetto al burocratico e meno inclusivo processo negoziale in ambito Nazioni Unite in cui il minore coinvolgimento degli stati partecipanti ai dispiegamenti spesso ha effetti negativi sulle capacità operative dei contingenti schierati. Per questo, larga parte degli studiosi della materia si è interrogata circa la possibilità di attuare, anche presso il Palazzo di Vetro, metodologie di formazione delle regole di ingaggio analogo a quello da tempo in uso presso l’Alleanza Atlantica (Si veda, per esempio, A. Novosseloff, No Caveats, Please? Breaking a Myth in UN Peace Operations).

Stefano Lioy,
Geopolitica.info