Le “contro-misure” Europee per contenere l’espansionismo del Dragone

Negli ultimi anni le imprese europee sono state coinvolte in numerose operazioni di fusione e acquisizione da parte di operatori cinesi, in particolare di origine statale, le State Owned Enterprises (SOEs), che agiscono come longa manus del Partito Comunista Cinese (PCC) in virtù del binomio inscindibile tra politica ed economia. La graduale allocazione di ampie quote di mercato da parte delle società cinesi, nonché le implicazioni che ciò comporta a livello di concorrenza nel mercato unico, hanno fatto sorgere degli allarmismi in capo alla Commissione Europea che ha reagito introducendo alcune misure a tutela dell’interesse europeo.

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La cooperazione tra l’Unione Europea e la Cina ha senz’altro subito un notevole impulso in concomitanza con la diffusione dell’iniziativa delle “Nuove Vie della Seta”, più comunemente conosciuta come “Belt and Road Initiative”, che ha favorito non solo la collaborazione economica tra le due parti, ma ha comportato anche la necessità di valutare i potenziali rischi della presenza di numerosi operatori cinesi all’interno del mercato unico.

A tal riguardo, nell’ottica di definire un quadro comune di cooperazione è stata elaborata la EU-China 2020 Strategic Agenda for Cooperation, un documento programmatico che individua dieci iniziative di natura strategica da perseguire mediante il partenariato strategico Cina-UE e volto a garantire il mutuo beneficio tra le parti, sintetizzabile nell’espressione coniata dal Presidente Xi Jinping della “win win cooperation”.

Inoltre, stanno proseguendo le negoziazioni per l’elaborazione di un Accordo Bilaterale sugli Investimenti, EU-China Comprehensive Agreement on Investments, volto a fornire un framework comune ed organico, che possa sostituire i ventisei accordi bilaterali (Bilateral Investment Agreements) attualmente in vigore e sottoscritti tra i singoli Paesi membri e la Cina. Il presente accordo sarà volto (i) a favorire la liberalizzazione degli investimenti tra le parti contribuendo a creare nuove opportunità economiche; (ii) a definire un quadro economico aperto, equo (il cosiddetto common level playing field), a condizioni trasparenti e a tutela della libera concorrenza, in linea con la prassi del commercio internazionale; (iii) ad assicurare un adeguato livello di tutela e di protezione per le imprese europee nella fase di accesso al mercato cinese.

Nonostante nell’ultimo anno si è assistito ad una notevole riduzione degli investimenti esteri diretti (IED) provenienti dalla Cina – pari a circa il 40% – rispetto ai risultati registrati negli anni precedenti, gli IED hanno continuato ad essere finalizzati soprattutto all’acquisizione di imprese europee operanti in settori strategici dell’economia (ad esempio, nel settore delle infrastrutture, dell’energia, dei trasporti) ovvero all’acquisto di quote di partecipazioni rilevanti nelle compagini societarie europee.

La progressiva affermazione cinese nei mercati globali corroborata da una strategia predatoria, che da alcuni è stata definita come una forma di “neocolonialismo”, ha portato alcuni Stati membri ad adottare un meccanismo di controllo nazionale degli investimenti o ad implementare le misure già esistenti rendendole più restrittive al fine di tutelare gli interessi nazionali (attualmente gli Stati che hanno un proprio meccanismo di scrutinio sono quattordici). A titolo esemplificativo, si consideri il sistema di scrutinio introdotto in Francia che ha sancito l’obbligo del rilascio di un’autorizzazione preventiva da parte del Ministro dell’Economia (tipologia di controllo ex ante) come condizione sospensiva per il completamento dell’operazione di investimento, nonché il riconoscimento in capo al medesimo del potere di opporsi all’operazione – laddove fossero integrati determinati presupposti – o di stabilire delle soglie massime per la titolarità da parte di uno straniero di quote societarie in assets francesi strategici.

Pertanto, la necessità di rispondere alle nuove sfide nel panorama del commercio internazionale e la duplice esigenza di tutelare gli interessi essenziali dell’Unione e dei singoli Paesi membri, hanno trovato una sintesi nell’adozione, nel marzo scorso, del Regolamento (UE) n. 452/2019 che ha istituito un quadro comune per il controllo degli investimenti esteri nell’Unione provenienti da Paesi Terzi, il cosiddetto EU FDI Screening Mechanism, la cui entrata in vigore è prevista a partire dal prossimo ottobre.

Tale meccanismo permetterà (i) di istituire una procedura di scrutinio per gli IED trasparente e non discriminatoria; (ii) di introdurre un meccanismo di dialogo e di coordinamento tra gli Stati membri e la Commissione Europea; (iii) di armonizzare le singole discipline nazionali in tema di procedure di controllo.

Con riferimento alla modalità in cui si articola la procedura di scrutinio, la Commissione – al fine di valutare se l’investimento sia, o meno, lesivo dell’interesse comunitario – dovrà valutare se il medesimo (i) possa costituire una minaccia per la sicurezza pubblica o ci sia un fondato motivo di ordine pubblico tale da proibire l’investimento; (ii) sia destinato in quei settori previsti dall’articolo 4, paragrafo 1 del regolamento in oggetto che vengono definiti “sensibili” (come poc’anzi detto, si fa riferimento al settore delle infrastrutture critiche, delle telecomunicazioni, dell’energia, della difesa, dello spazio, dell’intelligenza artificiale); (iii) derivi da un operatore economico che sia direttamente controllato dagli apparati statali del Paese da cui proviene. Con riferimento a quest’ultimo punto occorre ricordare che le SOEs sono strettamente dipendenti dalle logiche partitiche e, di conseguenza, devono perseguire le direttive e gli obiettivi individuati dagli organi politici all’interno del “Piano Quinquennale sullo Sviluppo Economico e Sociale Nazionale della Repubblica Popolare Cinese”, il Five-Year Plan, documento programmatico di carattere politico-economico.

Pertanto, il meccanismo di dialogo tra gli Stati membri e la Commissione può essere riassunto nel modo che segue: da un lato, il singolo Stato oggetto della potenziale operazione di investimento dovrà darne preventivamente comunicazione alla Commissione, indicando la natura dell’assetto proprietario dell’investitore estero e il settore target in cui l’investimento sarà destinato; dall’altro lato, la Commissione dovrà valutare, alla stregua dei criteri sopra menzionati (i – iii), se l’investimento possa incidere sulla sicurezza nazionale e, in caso affermativo, dovrà emettere un parere (atto non giuridicamente vincolante) indirizzato allo Stato interessato dall’investimento.

L’approdo a tale meccanismo ha manifestato la necessità di prevedere alcuni interventi di riforma alla politica economica europea in vista delle nuove sfide che le imprese europee si troveranno ad affrontare nel mercato globale. Se in un primo momento il partenariato con la Cina sembrava configurarsi in una collaborazione a lungo termine, recentemente, la neo eletta Presidente della Commissione Europea, Ursula von der Leyen, ha manifestato la necessità di ridefinire la relazione con la Cina “define (the EU’s) relations with a more self-assertive China”, manifestando, di converso, la volontà di rafforzare il legame con gli Stati Uniti.

Identificando la Cina in questi termini, lo spirito riformatore perseguito dalla Commissione è sintetizzabile nella “Nuova Politica Industriale Europea” (ex art. 173 TFUE) che raccoglie delle strategie – da realizzarsi nell’arco del quinquennio – per favorire la crescita industriale e, inter alia, le concentrazioni tra le grandi imprese europee, le European Champions, rafforzandone la posizione nel contesto multilaterale e rendendole in grado di concorrere con i grandi colossi mondiali. Pertanto, sarà di fondamentale importanza che l’Unione Europea adotti opportune misure per affermarsi nella scacchiera delle dinamiche globali.