L’alto rappresentante dell’Unione Europea: nascita ed evoluzione

Come è cambiata questa figura con l’attuale Alto Rappresentante Federica Mogherini? E’ riuscita quest’ultima a colmare il “gap capacità-aspettative” dell’AR?

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Nascita dell’AR e primi sviluppiLa figura dell’Alto Rappresentante per la Politica Estera e di Sicurezza Comune fu introdotta dal Trattato di Amsterdam del 1997 e simboleggiò la realizzazione del vecchio desiderio dell’ex segretario di stato americano Henry Kissinger di avere in seno all’Europa una figura che rappresentasse “il numero di telefono da chiamare quando si vuole contattare la Comunità Europea”.

Indicata un po’ grossolanamente come una sorta di ‘ministro degli esteri’ dell’UE, la figura dell’Alto Rappresentante fu immediatamente inserita nella nuova Troika (termine che indica l’insieme dei creditori ufficiali durante le negoziazioni con i paesi) comunitaria, insieme al Presidente di turno del Consiglio e ad un rappresentante della Commissione.

Inoltre, il Trattato di Amsterdam prevedeva che l’Alto Rappresentante fosse contemporaneamente anche Segretario Generale del Consiglio dell’UE.

Funzione principale dell’Alto Rappresentante, secondo quanto stabilito dall’articolo 26 del Trattato sopracitato, era garantire la rappresentanza esterna dell’Unione. Compito tutt’altro che abbordabile, in quanto risulta estremamente difficoltoso che un’unica figura possa rappresentare e soprattutto unificare le volontà spesso agli antipodi di decine (oggi 28, domani 27) di teste.

Parlare con un’unica voce in Europa è sempre risultato compito decisamente arduo, e la difficoltà della mansione affidata alla nuova figura dell’AR risultò subito evidente.

 

_Da Nizza a Lisbona. Successivamente, il Trattato di Nizza del 2001, che revisionava Amsterdam, riconobbe ufficialmente l’istituto del COPS (Comitato Politico e di Sicurezza, creato in occasione del Consiglio Europeo di Colonia del giugno 1999) presieduto proprio dall’Alto Rappresentante (articolo 25 del Trattato).

Il primo Alto Rappresentante della storia fu il tedesco Jurgen Trumpf, il quale ricoprì l’incarico soltanto per pochi mesi tra il maggio e l’ottobre del 1999.

Il suo successore fu lo spagnolo Javier Solana, rimasto in carica per ben dieci anni (1999-2009).Tra le iniziative più significative intraprese da Solana nel campo della politica di sicurezza e di difesa, vi fu la proposta della cosiddetta ‘Strategia di Sicurezza Europea’, approvata nel dicembre del 2003 dal Consiglio Europeo.

Nel documento furono definite le minacce che l’UE era chiamata a fronteggiare, e tra queste Solana indicò il terrorismo internazionale, la criminalità organizzata, la proliferazione di armi di distruzione di massa, l’instabilità regionale e i ‘failed States’.

La ‘Strategia’ indicò altresì gli obiettivi comuni per fronteggiare le minacce: portare stabilità e sicurezza nei Paesi vicini, realizzare una stretta cooperazione coi partner esterni, portare avanti un efficace multilateralismo.

In merito al primo obiettivo sopracitato, è significativo notare come il 2003 sia anche l’anno della creazione della PEV (Politica Europea di Vicinato, adottata in occasione del Consiglio Europeo di Salonicco del giugno 2003), politica introdotta proprio con l’obiettivo di proiettare sicurezza e stabilità nella cosiddetta ‘cerchia di amici’ dell’UE, composta tanto da vicini orientali (Ucraina, Moldavia, Bielorussia, Russia) quanto meridionali (i paesi del Nord africa più altri come Giordania, Siria, Israele, Libano).

Secondo quanto affermato da Javier Solana in un documento del 2002, la PEV aveva lo scopo di “evitare nuove linee di divisione in Europa, rispondendo al contempo alle necessità derivanti dai nuovi confini dell’Unione”.

Difatti, il grande allargamento a Est dell’UE, con l’inclusione di 10 nuovi paesi dell’Europa orientale nel progetto comunitario nel 2004, imponeva all’Europa di riconsiderare i propri rapporti con i ‘nuovi’ vicini dell’Est e coi paesi dell’area mediterranea e mediorientale.

La ‘Strategia’ infine, tra i suoi punti salienti, includeva le operazioni militari accanto a quelle civili e stabiliva che non vi erano vincoli geografici all’azione dell’Unione Europea.

In generale, nei suoi primi anni di vita, la figura dell’Alto Rappresentante non riuscì a imporsi come centro di potere credibile e alternativo alla potenza degli Stati membri più importanti, creando le basi di quello che negli anni successivi al Trattato di Lisbona sarebbe stato definito come ‘gap capacità-aspettative dell’Alto Rappresentante’.

 

_Le innovazioni di Lisbona. Il Trattato di Lisbona del 2007 ebbe tra i suoi principali punti d’innovazione proprio il rafforzamento della figura dell’Alto Rappresentante, che fu, in primo luogo, rinominato come ‘Alto Rappresentante per gli affari esteri e la Politica di sicurezza’.

L’AR fu reso dal Trattato un vicepresidente della Commissione, in modo tale da consentire a questa figuradi rappresentare al meglio l’UE e i suoi obiettivi di politica estera nell’arena internazionale.

Col Trattato si decise inoltre creare un’unione personale delle figure dell’Alto Rappresentante e del Commissario per le relazioni esterne. Così, l’AR ha assorbito le funzioni di questo Commissario. L’unificazione delle funzioni fu legata all’aspettativa di ottenere maggiore coerenza negli affari esteri all’interno della Commissione e nell’ambito del mandato del Consiglio dell’UE.

L’Alto Rappresentante fu poi designato come presidente permanente della nuova formazione del Consiglio Affari Esteri al fine di garantire la continuità della pianificazione della politica estera.

In linea generale, l’Alto Rappresentante guida la PESC e anche la Politica di sicurezza e difesa comune. Contribuisce con le sue proposte all’elaborazione di dette politiche e le attua in qualità di mandatario del Consiglio. L’AR costituisce poi il punto di giunzione fra aspetti civili e militari delle azioni della difesa, come normalmente avviene per le missioni dell’UE (art.43,2 Trattato Lisbona).

Inoltre, l’Alto Rappresentante vigila sulla coerenza dell’azione esterna dell’Unione e in seno alla Commissione è incaricato delle responsabilità che incombono a tale istituzione nel settore delle relazioni esterne e del coordinamento degli altri aspetti dell’azione esterna dell’Unione.

Infine, l’Alto Rappresentante risulta a capo dell’EDA (European Defense Agency) ed è da esso che dipende il SEAE (Servizio Europeo per l’Azione Esterna), nuovo servizio diplomatico creato a Lisbona.

Nonostante le numerose innovazioni apportate dal Trattato di Lisbona, l’implementazione delle novità di quest’ultimo risulterà nel tempo alquanto difficoltosa.

Col Trattato, difatti, fu creato un nuovo assetto istituzionale dell’azione esterna dell’Unione che ancora oggi continua a mostrare limiti e impacci.

In particolare, ponendo l’Alto Rappresentante e il SEAE come una sorta di ‘amministrazione aggiuntiva’ tra gli attori già esistenti, si richiede una capacità di coordinamento ancor maggiore rispetto al passato.

Il fatto che il SEAE non sia parte della Commissione complica poi ulteriormente il raggiungimento di un coordinamento delle politiche di azione esterna.

In definitiva, in seguito all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la complessità dell’amministrazione dell’azione esterna risulta aumentata piuttosto che diminuita.

Di tale complessità ha fatto le spese il primo Alto Rappresentante dopo Lisbona, ossia l’inglese Catherine Ashton.

 

_L’ex AR Catherine Ashton e il capability-expectation gap. Nel corso del suo mandato, durato dal 2009 al 2014, la Ashton è stata subissata di critiche ed additata come causa delle deboli performance e della scarsa implementazione del Trattato di Lisbona. La sua nomina nel 2009 è stata percepita da critici e osservatori come la scelta di una figura di basso profilo che non mettesse in discussione la supremazia degli Stati membri sul palcoscenico mondiale.

Difatti, la Ashton, in occasione degli sconvolgimenti verificatisi negli anni del suo mandato in Nord africa e in Medio Oriente, non è stata in grado di articolare un forte messaggio politico di risposta alle crisi a nome dell’Unione Europea.

In particolare, la crisi libica del 2011 fu ritenuta il primo banco di prova per l’AR Ashton, per poi diventare uno dei suoi primi fallimenti.

In questa occasione l’AR ha dimostrato incapacità di prendere l’iniziativa, preferendo aspettare che gli Stati membri esprimessero le loro posizioni.

In merito alla questione libica, la reazione dell’UE è stata criticata per essere stata troppo lenta, debole, divisa e incoerente. Qualcuno parlò addirittura di ‘morte della PESC’.

Riflettendo ora in termini generali, l’incerta leadership della Ashton ha prodotto due importanti conseguenze: in primo luogo, il mantenimento da parte degli Stati membri più potenti di una posizione di leadership assoluta, quali principali centri di potere, in merito all’azione esterna dell’UE.

In seconda battuta, come sottolineato in precedenza, il Trattato di Lisbona ha di molto accresciuto le capacità dell’Alto Rappresentante in termini di risorse istituzionali, ma le aspettative connesse al ruolo sono aumentate allo stesso tempo, creando un nuovo capability-expectation gap in seno all’UE.

Tale espressione era stata usata per la prima volta in merito a questioni comunitarie nel 1993 dal docente di relazioni internazionali Christopher Hill. Quest’ultimo sottolineò che nel contesto internazionale dei primi anni Novanta, il collasso del sistema bipolare aveva accresciuto le aspettative circa la rilevanza del ruolo dell’Europa unita sulla scena globale, ma che tali alte aspettative dovevano però scontrarsi con una realtà fatta di capacità insufficienti in termini di risorse e strumenti a disposizione della Comunità Europea.

Come visto, in tempi recenti, la figura dell’Alto Rappresentante è divenuta uno degli emblemi della scarsa capacità dell’UE di intervenire efficacemente in teatri di crisi sulla scena globale.
_Federica Mogherini. E’ naturale domandarsi se l’attuale Alto Rappresentante dell’Unione Federica Mogherini sia riuscito almeno parzialmente a colmare questo gap.

Uno studio pubblicato dal settimanale ‘Politico Europe’ e riportato dal quotidiano online ‘Il post.it’, in cui si analizzano i giudizi espressi da 20 studiosi della politica estera europea circa i risultati sinora raggiunti dall’Alto Rappresentante Mogherini, giunta alla metà del suo mandato che scadrà nel 2019.

Gli studiosi hanno sottolineato in primo luogo il successo della Mogherini nelle trattative per l’accordo sul nucleare iraniano. In questo frangente, l’AR ha mostrato ottime capacità di coordinamento del fronte europeo, conciliando mirabilmente strumenti di hard-power e soft-power. La Mogherini ha svolto un importante lavoro dietro le quinte per la stesura delle 100 pagine dell’accordo, e alla fine ha incassato i complimenti di personaggi di spessore quali Obama, Schulz e Renzi.

Al di là dell’episodio sopracitato, in generale la Mogherini ha mostrato ottime capacità di coordinamento della politica europea, garantendo una presenza costante in Parlamento, e divenendo punto di riferimento per importanti membri della Commissione, fra cui la potente commissaria al Commercio Malmstrom.

In seguito, la portavoce dell’attuale AR ha dichiarato: “Grazie a Federica Mogherini oggi c’è un coordinamento molto più forte sui temi della politica estera europea».

La ministra degli Esteri argentina Susana Malcorra ha poi molto elogiato Mogherini per il suo stile comunicativo: «Il suo modo di parlare tranquillo le ha permesso di spingere per raggiungere un compromesso nei casi in cui ce n’era bisogno, e di essere la voce della coscienza quando richiesto. È molto brava a gestire il difficile equilibrio tra questi due aspetti apparentemente in contrasto tra loro».

La prossima sfida per l’Alto Rappresentante sarà certamente quella di mediare tra Stati Uniti e Russia per trovare una posizione comune sul futuro processo di pace in Siria.

In merito ai recentissimi sviluppi della questione siriana, un’importante iniziativa intrapresa dalla Mogherini è stata quella di adottare il 14 marzo 2017 una comunicazione congiunta con la Commissione per proporre una strategia a lungo termine per il futuro della Siria.

Gli obiettivi enunciati nella comunicazione sono i seguenti: porre termine al conflitto e favorire un processo di riconciliazione nazionale basato sugli sforzi di costruzione della pace e combattere l’estremismo violento e il settarismo; promuovere la democrazia, i diritti umani e le libertà di espressione potenziando le istituzioni della società civile siriana. Successivamente, la comunicazione esprime il fine di promuovere una transizione solida e inclusiva in Siria, sospendendo il rafforzamento dell’opposizione politica, in linea con la risoluzione 2254 del Consiglio di Sicurezza dell’ONU e con il comunicato di Ginevra.

Il 3 aprile 2017, l’AR Mogherini ha presentato la comunicazione congiunta ai ministri degli Esteri dell’UE, riuniti nel Consiglio Affari Esteri. La comunicazione è stata presentata anche al Parlamento Europeo.

Due giorni più tardi, la comunicazione ha dato un contributo importante alla convenga di Bruxelles sul tema ‘Sostenere il futuro della Siria e della regione’ presieduta dall’UE insieme alle Nazioni Unite, alla Germania, al Qatar e al Regno Unito.

I fatti appena illustrati testimoniano uno sforzo di coordinamento importante da parte della Mogherini, al fine di rendere l’azione esterna dell’UE più rapida, coerente, credibile e incisiva nell’arena internazionale, evitando gli errori commessi in passato.

 

_Conclusioni.In conclusione, tracciando un rapido bilancio di quanto sciorinato nel presente dossier, si deve sottolineare come nonostante i piccoli ma significativi passi in avanti compiuti grazie al lavoro di Federica Mogherini, il gap capacità-aspettative dell’Alto Rappresentante sia ancora ben lontano dall’essere colmato. Ciò è ancor più vero se si guarda alla sua opera con gli occhi di un’opinione pubblica europea che fatica a percepire gli sforzi compiuti, osservando con preoccupazione la recrudescenza del terrorismo internazionale e i rischi associati alla crisi migratoria.

L’AR deve ancora compiere molti passi in avanti al fine di tradurre pienamente in azioni concrete le accresciute risorse istituzionali assegnategli dal Trattato di Lisbona.

Per arrivare a una possibile soluzione in merito, dobbiamo sottolineare brevemente un argomento di particolare rilevanza: la capacità di operare dell’Alto Rappresentante riguarda, in fondo, fattori politici prima ancora che istituzionali e personali, come ad esempio la volontà politica degli stati membri di lasciare più ampi spazi di manovra all’Alto Rappresentante e al nuovo SEAE.

Le performance dell’Alto Rappresentante risultano così condizionate dal supporto ricevuto alle sue iniziative politiche.

In questo senso, una leadership condivisa, definita come la leadership dell’Alto Rappresentante in stretta cooperazione con i suoi partner europei (stati membri e altre istituzioni dell’UE), potrebbe ridurre il gap, migliorando il coordinamento sui temi della politica estera, e mettendo a fattor comune le risorse di soft power (valori e principi dell’UE, di cui l’AR si propone quale garante) ed hard power (esercito, denaro, fattori quest’ ultimi di tradizionale dominio degli Stati membri).

Nel momento in cui, dunque, percepiamo la politica estera dell’UE quale funzione della già menzionata volontà politica degli Stati membri, non possiamo fare altro che ribadire con forza l’idea di una ‘leadership condivisa’, al fine di incrementare la capacità di azione dell’UE, e di integrare, parificandone peso e influenza sulla scena globale, gli attuali centri di potere (stati membri, SEAE, Alto Rappresentante) presenti in seno all’Unione Europea.