La Unitary Executive Theory alle soglie del 2020: una breve analisi

Negli anni ’80, un ristretto gruppo di ufficiali dell’amministrazione Reagan iniziò a delineare una particolare interpretazione della Costituzione per giustificare l’espansione dei poteri dell’esecutivo. Nel corso dei decenni successivi, tale interpretazione avrebbe acquisito una crescente importanza, fino a divenire parte integrante del modus operandi delle amministrazioni susseguitesi nella carica. Ma la presidenza Trump potrebbe aprire un nuovo capitolo nel processo.

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La Costituzione Americana fu approvata nel settembre del 1787 a seguito di quattro mesi di difficili negoziati che coinvolsero cinquantacinque delegati degli Stati della Confederazione – ad eccezione del Rhode Island – che si riunirono con l’obiettivo di riformare gli Articoli della Confederazione, ormai insufficienti per amministrare in modo efficace la neonata entità politica degli Stati Uniti d’America. Il documento costituzionale risultante dalla Convenzione di Filadelfia si compone di sette articoli principali, i quali stabiliscono la divisione dei poteri tra tre branche distinte – legislativo, esecutivo, e giudiziario – enumerando i meccanismi di funzionamento e le competenze esclusive di ciascuno dei suddetti poteri. Nonostante l’importanza storica del documento (ad oggi, è la Costituzione più antica in vigore nel mondo), la Costituzione americana presenta dei punti mai completamente chiariti, che nel tempo hanno fornito un pretesto per lo sviluppo di particolari teorie costituzionali a favore dell’una o dell’altra branca del governo, e che continuano ad opporre diverse scuole interpretative nell’analisi dei limiti entro i quali ciascuno dei poteri può muoversi a titolo legale.

All’inizio degli anni ’70 del secolo scorso, il Congresso cercò di riaffermare la complementarietà e necessità del proprio ruolo nel processo decisionale nazionale. Tale ruolo, a partire specialmente dal secondo dopoguerra in poi, aveva infatti subito una graduale e sempre maggiore “marginalizzazione”  da parte dell’esecutivo. A tal proposito lo storico Arthur Schlesinger definì la presidenza Nixon una “presidenza imperiale” rimarcando come tale esperienza di governo combinasse segretezza e unilateralità con l’obiettivo di espandere il proprio raggio d’azione oltre il perimetro segnato alla Costituzione, sia in ambito di politica estera, sia in ambito di politica interna. L’insostenibilità e l’impopolarità del conflitto in Vietnam, combinato allo scandalo Watergate, si tradussero in un generale indebolimento della caratura etica e della integrità professionale dell’esecutivo, che fino alla fine del decennio fu sottoposto ad una serie di leggi vincolanti, volute dal congresso proprio con l’obiettivo di prevenire future derive di stampo “imperiale”.

All’inizio degli anni ’80, però, l’avvento di Ronald Reagan alla Casa Bianca contribuì a rovesciare il precario equilibrio ristabilito dal Congresso durante il decennio precedente. Spinto dalla crescente influenza politica dei think tank americani, e supportato da un’imponente macchina propagandistica, Reagan cavalcò il diffuso malcontento della popolazione riguardo alla mancanza di incisività dell’amministrazione Carter e al percepito declino del prestigio internazionale degli Stati Uniti, ponendosi come l’energico leader del movimento neo-conservatore americano, un’etichetta politica che riuscì ad unire vaste fasce della società statunitense sotto i grandi temi dell’era Reagan: se in ambito economico il governo avrebbe dovuto diminuire la propria invadenza e le proprie dimensioni per snellire il processo burocratico e favorire la ripresa, la politica estera statunitense avrebbe dovuto essere basata su un fervente anticomunismo. Tale sentimento era visto dai funzionari reaganiani come l’unica leva per “guarire” il paese dalla “sindrome del Vietnam” che tanto ne limitava le potenzialità, e alla quale era imputato il calo di mordente nei confronti dell’Unione Sovietica e degli sviluppi geopolitici a livello globale. La schiacciante vittoria di Reagan sulla seconda candidatura di Jimmy Carter e sul candidato indipendente John Anderson, combinata al primo Senato a maggioranza repubblicana dal 1954, contribuirono ad ampliare il margine di manovra dell’esecutivo. La presidenza Reagan, quindi, fu in grado di espandere notevolmente i poteri presidenziali tramite l’uso di tattiche differenti rese possibili, in primo luogo, dalla presenza di ufficiali fedeli alla linea politica dell’esecutivo, designati dalla Casa Bianca e istruiti in modo da divenire ambasciatori del Presidente negli uffici o ministeri di riferimento.

La svolta decisiva, però, avvenne durante il secondo mandato di Reagan alla Casa Bianca. Le pretese dell’esecutivo, infatti, necessitavano di un’argomentazione che ne radicasse la legalità nel testo costituzionale, permettendo così di conferire un’aura molto più autorevole alla causa. Nel 1986, alcuni avvocati afferenti al Justice Department’s Domestic Policy Committee, un think tank conservatore, svilupparono un’apposita teoria costituzionale che concepiva la divisione dei poteri come netta separazione ed escludeva la possibilità di un terreno condiviso tra le tre branche del potere. In linea con tale concezione, denominata Unitary Executive Theory, quindi, la Casa Bianca sarebbe autorizzata ad esercitare il controllo completo sull’intero spettro del potere esecutivo, che è concepito come una entità unitaria con il Presidente.

Inizialmente, le posizioni giuridiche basate su tale controversa interpretazione della Costituzione incontrarono scarso supporto, e la decisione della Corte Suprema nel caso Morrison v. Olsen del 1988 sembrò assestare il colpo di grazia alla possibilità che tale teoria acquisisse davvero una rilevanza sostanziale nel dibattito costituzionale. Tuttavia, l’obiettivo di allargare il perimetro delle prerogative presidenziali fu perseguito con costanza anche dopo che il testimone passò nelle mani di George H. W. Bush e ai successivi presidenti, a prescindere dall’orientamento politico di riferimento. A cavallo tra la fine del XX secolo e l’inizio del XXI secolo, infatti, le interpretazioni costituzionali a favore di un ampliamento dei poteri dell’esecutivo nate in seno all’Office of Legal Counsel (l’ufficio all’interno del Dipartimento di Giustizia responsabile della consulenza giuridica al potere esecutivo) si fecero sempre più dettagliate e furono utilizzate per perseguire un duplice risultato: da un lato, fornire un argomento legale a supporto delle azioni del presidente, dall’altro, cristallizzare una certa interpretazione giuridica ad-hoc, cucita sulle esigenze dell’esecutivo.

Le conseguenze di questa tendenza hanno riscontri nella contemporaneità: una parte sostanziale della politica dell’amministrazione Bush Jr. nell’ambito della lotta al terrorismo fu basata proprio su giustificazioni di carattere legale elaborate nell’ottica di accrescimento del potere dell’esecutivo. Famoso è stato il caso dei cosiddetti “Torture Memos”, stilati dall’avvocato coreano-statunitense John Yoo, nei quali l’interpretazione costituzionale viene talmente stravolta e adattata alla convenienza da arrivare a sostenere che se le azioni di un difensore dello Stato (degli USA), nell’ambito della condotta di un interrogatorio, dovessero potenzialmente sollevare dubbi riguardo una possibile violazione della Convenzione contro la Tortura, tali azioni sarebbero in realtà volte a prevenire un futuro attacco sugli Stati Uniti da parte di Al Qaida, e rientrerebbero quindi nell’autorità costituzionale del potere esecutivo di proteggere la nazione.

La gestione della politica statunitense da parte di Trump può essere analizzata nell’ottica di tale tendenza, esasperata però dal nuovo veicolo di espressione del volere del presidente: Trump, infatti, si arroga il diritto di dettare linee politiche in tempeste di 280 caratteri su Twitter, decidendo del licenziamento di funzionari, influenzando il dibattito politico a detrimento dei propri avversari, annunciando provvedimenti economici e minacciando interventi di carattere militare, arrivando addirittura a qualificare la propria saggezza come “grande e ineguagliata”, saggezza che, secondo il tycoon, avrebbe giustificato l’applicazione di ulteriori sanzioni economiche contro la Turchia allo scopo di sedare i bollenti spiriti del paese e riportarlo ai propri compiti di gestione del conflitto in Siria, di concerto con l’Unione Europea.

La considerazione della unitary executive theory fornisce uno strumento interpretativo utile alla valutazione delle dinamiche che regolano l’ufficio della presidenza: nel caso di Trump. L’esponenziale aumento dei licenziamenti e l’apparente impossibilità di mantenere in gioco un team compatto che appoggi e consigli il presidente in modo coerente ed efficace è quantomeno indicativo della possibilità che si apra un nuovo capitolo nella lotta senza quartiere della separazione dei poteri, in cui la nozione stessa di integrità dell’esecutivo viene meno, e le cui conseguenze potrebbero espandersi in direzioni inesplorate.

 

 

Di questi temi si parlerà in occasione della XIV Winter School in Geopolitica e Relazioni Internazionali (7 marzo – 30 maggio 2020). Cos’è la Winter School? La WS è il programma di formazione di Geopolitica.info pensato per fornire nuove competenze e capacità di analisi a studenti e professionisti sui principali temi della politica internazionale. Scopri di più!