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La tutela della popolazione civile nei conflitti armati: necessaria una nuova Conferenza internazionale sulle Convenzioni di Ginevra

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11.000 vittime civili in Ucraina e oltre 35.000 tra la popolazione palestinese di Gaza non possono giustificarsi come “incidenti” nelle nuove guerre. Il coinvolgimento irresponsabile e criminale delle popolazioni civili nei conflitti armati impone la necessità di riaffermare con forza i principi del Diritto Internazionale Umanitario. Occorre ripartire da un nuovo sistema di regole, stavolta inequivocabilmente condiviso da parte della comunità degli Stati affinché si riconoscano le determinazioni delle Corti internazionali e i valori universali delle Convenzioni di Ginevra.

Un destino comune: le stragi di civili a Kharkiv e a Rafah

Due eventi tragici di questi giorni hanno riportato all’attenzione l’escalation della violenza sulle popolazioni civili delle guerre in corso in Ucraina e nella Striscia di Gaza: da un lato la strage in un ipermercato di Kharkiv durante il fine settimana ha causato la morte di 18 persone, tra cui una ragazzina di 12 anni, e il ferimento di altre 50 vittime; dall’altro, l’ultimo attacco di Israele con il lancio di bombe di grande potenza sulle tendopoli dei rifugiati di Tel al Sultan ha portato alla morte di 50 civili, di cui per metà donne, anziane e bambini, e al ferimento di 250 vittime.

Secondo stime ancora da verificare, ma attendibili, il conflitto in Ucraina potrebbe aver comportato dall’inizio del conflitto più di 11.000 mila vittime civili, di cui almeno 600 minori, mentre i feriti sarebbero più di 22 mila. Questo dato dà anche il senso della sproporzione delle vittime civili palestinesi che in otto mesi di bombardamenti e raid israeliani indiscriminati hanno causato 35.000 morti, almeno stando ai dati del Ministero della Salute di Gaza, controllato da Hamas, ma che risulterebbero attendibili secondo diverse ONG indipendenti, anche se andrebbero scorporati i dati dei miliziani colpiti, in atto non disponibili. In ogni caso, il tema della esasperazione della violenza bellica è stato affrontato nelle manifestazioni delle università e con un nuovo sussulto delle proteste giovanili per il contesto israeliano, ma queste non bastano se le iniziative si fermano e non si tramutano in un progetto più compiuto e che riguardi tutti i conflitti in corso, incluso quello non meno tragico della guerra di aggressione contro l’Ucraina. È ancora dalle università e dai giovani studenti che potrebbe essere rilanciata l’attenzione su questo insistente coinvolgimento della popolazione civile nei conflitti armati, un dato che non può assolutamente essere considerato come per assodato e inevitabile, in nessun caso, anche nelle “nuove” guerre. Soprattutto dagli studiosi del diritto e della scienza politica questo tema dovrebbe essere rilanciato con maggiore consapevolezza ed essere riproposto dalle leadership con estrema urgenza in tutti i contesti internazionali. L’auspicio è che se ne parli auspicabilmente in una Assemblea Generale straordinaria delle Nazioni Unite, o al G7 a guida italiana in corso, e che sia posto in agenda nei negoziati ad hoc insieme allo scambio di prigionieri/ostaggi in corso per l’Ucraina e per la crisi di Gaza, ma soprattutto in un possibile evento di ampia portata: andrebbe rilanciata l’idea di una Conferenza internazionale sulle Convenzioni di Ginevra che riporti al clima di universale condivisione di valori fondanti come quello che portò alla prima Convenzione di Ginevra del 1864. Se si determinasse su queste iniziative una maggiore sensibilità dell’opinione pubblica probabilmente i governi e le diplomazie saprebbero anche trovare le soluzioni, perché si tratta di un percorso già compiuto da quell’importante ramo del diritto internazionale che merita essere richiamato nei suoi principi fondamentali: si tratta del diritto internazionale umanitario (DIU), altrimenti denominato anche come diritto internazionale dei conflitti armati, nel linguaggio più comune evocato appunto come il diritto delle Convenzioni di Ginevra. 

Ripartire dai fondamenti del Diritto Internazionale Umanitario

Il progetto del diritto internazionale umanitario moderno sorge infatti grazie al Souvenir di Solferino di Henry Dunant e alla prima Convenzione di Ginevra del 1864, cui seguono altri importanti documenti: le Lieber’s Instruction, il primo manuale destinato ai soldati dell’Unione che combattevano nella Guerra di Secessione Americana, la Dichiarazione di San Pietroburgo adottata in Russia nel 1868 in cui si proibivano «inutili sofferenze» per i combattenti e i civili, da considerarsi «superflue per i fini militari della guerra», e sempre in Russia nel 1899 la Clausola Martens del giurista Fyodor Martens che richiama al diritto delle genti e ai principi di umanità laddove una specifica situazione non sia espressamente disciplinata da un trattato. E sono ancora i “principi di umanità” ad ispirare la Russia dello Zar Nicola II nel farsi promotrice delle due Conferenze internazionali per la pace tenutesi all’Aja nel 1899 e nel 1907, da cui si originarono le Convenzioni dell’Aja che ancora limitano il ricorso indiscriminato alla violenza bellica.

Dopo le due guerre mondiali e i conflitti della decolonizzazione il diritto umanitario approda finalmente alle Convenzioni di Ginevra del 1949 e ai Protocolli I e II del 1977, dove la tutela della popolazione civile è affermata in particolare dalla IV Convenzione e all’articolo 51 del Protocollo I. Le condizioni fondamentali per la condotta della guerra prevedono il «rispetto» e la «protezione» di chi non partecipa alle ostilità: la popolazione civile, i prigionieri di guerra, i feriti, i malati e i naufraghi. Ne consegue il «principio di distinzione» tra combattenti e popolazioni civili, nonché tra obiettivi militari e civili, e il divieto di attacchi «dai quali ci si può attendere che provochino incidentalmente morti e feriti tra la popolazione civile», o una «combinazione di perdite umane e di danni, che risulterebbero eccessivi rispetto al vantaggio militare concreto e diretto previsto». Qualunque principio di «necessità militare» va dunque subordinato alla regola della «proporzionalità» rispetto ad un vantaggio militare diretto e concreto, che in ogni caso non può coinvolgere la popolazione civile in misura eccessiva

I principi del diritto internazionale umanitario sono poi confluiti nel percorso delle Nazioni Unite e dell’idea di giustizia penale internazionale. Dalle esperienze dei Tribunali di Norimberga e Tokyo, passando per i Tribunali della ex Jugoslavia e del Ruanda, si è poi arrivati alla storica Conferenza di Roma del 17 luglio 1998: con 120 voti a favore della maggioranza assoluta sui 148 Stati votanti un fragoroso applauso annunciò che lo Statuto della Corte penale internazionale (CPI) era finalmente diventato una realtà; da quel momento tra i giuristi di tutto il mondo si ricorderà The Rome Statute entrato in vigore nel 2002. Lo “Statuto di Roma” rappresenta oggi il più avanzato codice che individua le principali fattispecie dei crimini internazionali basandosi proprio sul principio fondamentale della tutela della popolazione civile: sono così individuati i crimini di guerra, i crimini contro l’umanità, e il genocidio, che sono imprescrittibili e per i quali non valgono immunità, nemmeno per i Capi di Stato e di governo. Per il principio di «complementarietà» sono prioritariamente le giurisdizioni nazionali a dover perseguire i crimini di guerra, ma la Corte è chiamata ad intervenire in caso di incapacità o mancanza di volontà (inability o unwillingness) degli Stati. Era scontato che un sistema così rigoroso e complesso trovasse difficoltà di attuazione: la Corte penale internazionale dell’Aja ad oggi è sostenuta da oltre 120 Stati, ma vede ancora la mancata adesione di Russia, Cina e India, come anche di democrazie quali gli Stati Uniti e lo stesso Israele. Per l’affermazione dei principi del diritto internazionale si tratta dunque di un continuo work in progress, e purtroppo le cronache di questi giorni sulle difficoltà di far osservare le pronunce delle Corti internazionali dimostrano che occorre ripartire da un nuovo sistema di regole, stavolta inequivocabilmente condiviso da parte della comunità degli Stati.

Scelte fondamentali per l’Umanità

Assume dunque oggi un senso tragico il monito che il prosecutor della Corte penale internazionale Karim Khan aveva lanciato già il 29 ottobre quando si era recato ai confini di Gaza. Con riferimento alle responsabilità di Hamas aveva solennemente annunciato che la Corte avrebbe individuato i «responsabili dell’organizzazione e dell’attuazione delle atrocità del 7 ottobre», ma ad Israele aveva ricordato che il suo esercito professionale, con giuristi militari e un sistema basato sul rispetto del diritto internazionale umanitario, sarebbe stato chiamato a dimostrare che «qualsiasi attacco è stato condotto in conformità con le leggi e le consuetudini dei conflitti armati», a cominciare dalla «corretta applicazione dei principi di distinzione, precauzione e proporzionalità».

Occorre perciò dare un senso compiuto alla indignazione per le stragi di civili di questi giorni: è fondamentale in questo momento sostenere con forza quanto affermato dalle Corti internazionali e non tollerare oltre il criminale coinvolgimento delle popolazioni civili nei conflitti armati. È il caso quindi di ripensare a percorsi già compiuti, quando ad esempio si è giunti alla Risoluzione 377 A/1950 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite Uniting for Peace: superando persino l’immobilismo del Consiglio di Sicurezza si riuscì ad imporre la cessazione della guerra di Corea. Ed altrettanto utile è ripercorrere l’esperienza delle Convenzioni dell’Aja e di Ginevra, convocando una nuova Conferenza Internazionale per l’affermazione del Diritto Internazionale Umanitario. Questo è il percorso necessario, più concreto per riaffermare i principi dell’Humanitarian International Law e ricondurre l’umanità su un percorso di pace, un progetto necessario anche per affrontare un’altra emergenza: il rischio della minaccia nucleare. Il futuro delle generazioni non può essere ancora compromesso da scelte irresponsabili, su cui è bene che la comunità internazionale sia chiamata nuovamente a confrontarsi, e a decidere sulla base di regole e di principi universali stavolta non più derogabili, in nome appunto di un «Diritto dell’Umanità».

Maurizio Delli Santi, membro dell’International Law Association

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