La RCEP e il multilateralismo commerciale in Asia. Intervista a Giuseppe Gabusi (Università di Torino e T.wai)

Per capire quale sarà l’impatto della RCEP nel contesto ASEAN e, più in generale, sull’attuale scena geopolitica dell’Indo-Pacifico, abbiamo intervistato Giuseppe Gabusi, ricercatore e docente di economia politica internazionale dell’Asia orientale presso l’Università di Torino e direttore del programma Asia Prospects presso il Torino World Affairs Institute (T.wai).

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1. Fra i paesi che hanno sottoscritto la RCEP, l’Australia in particolare sta vivendo un momento di contrasto crescente con la Cina, sia al livello politico per questioni di sicurezza, che al livello economico, con i dazi cinesi che hanno continuato a bersagliare i prodotti australiani fino a poche settimane fa. Come si concilia questa situazione, che accomuna diversi paesi della RCEP sebbene in forme diverse, con la RCEP, un accordo formalmente di libero scambio che l’Australia stessa dovrebbe ratificare nel 2021?

Non c’è alcuna contraddizione. Bisogna ricordare che le medie potenze, tra cui l’Australia, ma anche la Corea del Sud, vogliono evitare a tutti i costi di essere messi nelle condizioni di dover scegliere tra una fedeltà economica e una lealtà politica.

Chiaramente, paesi come l’Australia negli ultimi anni hanno beneficiato dei rapporti commerciali con la Cina, quindi hanno questa naturale propensione a esserle legati da una forte relazione commerciale ed economica. Ma dall’altra parte, come disse una volta il ministro degli Esteri australiano, “l’alleanza dell’Australia con gli Stati Uniti è nel nostro Dna”. Quindi, la relazione di sicurezza è sostenuta dall’alleanza con gli Stati Uniti.

Se, per esempio, guardiamo a quello che è successo a Washington nell’estate scorsa, durante l’incontro tra Mike Pompeo e la ministra degli Esteri australiana, si è visto come Pompeo abbia cercato in qualche modo di portare a bordo della crociata statunitense contro la Cina, soprattutto in materia di tecnologia, il governo di Canberra. In tutta risposta, la ministra degli Esteri australiana, in soli cinque minuti, ha ricordato che l’Australia è un paese indipendente che persegue un proprio interesse nazionale non esattamente coincidente con quello degli Stati Uniti, anche se ovviamente l’alleanza con gli Stati Uniti non è in discussione.

Ci sono molti dossier su cui Washington e Canberra si trovano d’accordo, ma dall’altra parte l’Australia non condivide il rifiuto del multilateralismo della politica di Trump. E infatti la ministra ha ricordato, sempre in quell’occasione, come l’Australia faccia ancora parte degli accordi di Parigi sulla lotta al cambiamento climatico e degli accordi commerciali multilaterali, come appunto la Regional Comprehensive Economic Partnership.

E’ opportuno ricordare tre punti. Primo, la presenza dell’Australia nell’accordo è coerente con l’interesse nazionale australiano, cioè contribuire ad uno stabile e prospero Indo-Pacifico: l’Australia vuole dare il suo contributo in sede multilaterale per un rafforzamento della pace e della prosperità. Quindi, sostanzialmente, si palesa ancora una volta l’idea che economia e sicurezza possano essere rese compatibili e non debbano essere necessariamente in contrasto.

Secondo, una diversificazione dei partner, che si traduce in una diversificazione delle opportunità. Per l’Australia, avere la Cina all’interno di un sistema di regole multilaterale è preferibile al dover fronteggiare da sola una Cina che nel rapporto bilaterale faccia la voce grossa e, a titolo di esempio, presenti sul tavolo tutta la sua potenza in termini di asimmetria nei confronti di un paese come l’Australia, che ha circa 25 milioni di abitanti (più o meno gli abitanti di Shanghai).

Terzo e ultimo, la presenza dell’Australia nella RCEP permette a Canberra di sostenere la liberalizzazione commerciale all’interno di un ordine basato sulle regole, ricordando in questo modo, anche alla Cina stessa, che l’Australia è pronta a fare la sua parte, purché in un contesto multilaterale di diluizione della potenza e di rispetto di regole in linea con quelle dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC).

Ricordiamoci che per l’Australia la Cina rappresenta circa il 27-27,4 % del commercio totale, ma i paesi dell’Asean ne rappresentano circa il 13 %. Indice, quindi, di una presenza significativa anche dell’ASEAN nel basket dei partner commerciali australiani, che ben si inserisce all’interno del contesto RCEP.

2. Come crede che impatteranno l’elezione di Biden e la recente firma della RCEP sul processo in corso di decoupling tra Stati Uniti e Cina? Quali sono gli attori principali dal punto di vista commerciale in Asia orientale oltre, ovviamente, alla Repubblica Popolare Cinese? Quale impatto avrà la RCEP su queste economie?

È indubbio che dalla firma della RCEP gli Stati Uniti, insieme all’India, escono come i maggiori sconfitti; a questo punto si trovano al di fuori dei due principali accordi regionali e interregionali più importanti degli ultimi anni, ovvero la RCEP e la CPTPP (Comprensive and Progressive Trans-Pacific Partnership) da cui Trump si ritirò come addirittura primo atto della sua presidenza.

È chiaro che in questa situazione Biden, come si è visto anche dalla scelta del nome del segretario di Stato, vorrà rilanciare il multilateralismo e penso che voglia rinnovare il suo impegno anche verso il multilateralismo commerciale; dovrà, quindi, decidere una sua strategia nell’Asia-Pacifico: per esempio, potrebbe rientrare nella CPTTP, dove sono presenti i suoi maggiori alleati nell’area, quali il Giappone, il Canada e l’Australia.

Oppure, per esempio, potrebbe andare in un’altra direzione, più complicata, quale rafforzare una dimensione economica commerciale del FOIP, Free and Open Indo-Pacific, l’iniziativa che raggruppa le democrazie storiche dell’area, Giappone, India, Australia e Stati Uniti. Per ora la FOIP è stata una iniziativa un po’ sui generis, un po’ con qualche dichiarazione d’intenti, probabilmente con qualche scambio di informazioni militari rilevanti, viste le prime esercitazioni navali congiunte: ma non c’è una parte economica, che sarebbe tutta da costruire.

Come sappiamo, c’è in tutto questo anche un elemento di debolezza dell’India che non ha certamente un’economia paragonabile a quella cinese. Quindi, staremo a vedere che cosa succederà e probabilmente dovremmo anche aspettarci, oltre ad un rilancio delle relazioni transatlantiche, anche un ritorno degli Stati Uniti nell’Asia-Pacifico laddove, invece, Trump è stato molto tentennante e ha fatto arrabbiare alleati storici come Giappone e Corea.

Di sicuro, secondo un recente studio del Peterson Institute of International Economics, questi due paesi sono tra coloro che beneficeranno maggiormente, in termini di crescita del Pil, del RCEP. Un elemento che forse ci è sfuggito negli ultimi anni, diciamo è sfuggito ai non specialisti, è la presenza costante e crescente del Giappone e di Taiwan nel sudest asiatico.

In alcuni paesi, penso ad esempio al Myanmar, è in atto una vera e propria contesa di spazi economici e di influenza tra Cina e Giappone; basti vedere quanto il Giappone ha decantato l’esito corretto delle ultime elezioni in Myanmar attraverso le parole del suo ambasciatore a Yangon. Pensate che l’ammontare degli investimenti diretti esteri in ASEAN provenienti dal Giappone, dalla Corea del Sud e da Taiwan è superiore agli investimenti dei paesi ASEAN in Cina. Sono convinto che all’interno della regione assisteremo ad una moltiplicazione di interazioni tra Nord Est Asiatico (Cina, Sud Corea e Giappone), e i paesi del Sudest asiatico.

3. Nella letteratura economica si parlava di Factory Asia contrapposta alle Factory Europe e Factory America. Crede che la realtà dei fatti corrisponda a questi fenomeni di regionalizzazione della catena di produzione e del commercio internazionale, oppure la RCEP è solamente l’affermazione di un multilateralismo regionale e che in realtà la cooperazione tra questi stati si limiterà alla riduzione delle tariffe concomitante all’armonizzazione delle regole di origine?

Indubbiamente l’accordo non è così ambizioso come appare da molte affermazioni che sottolineano il trionfo dell’ASEAN nell’ottenere, in tempi di pandemia e in tempi di protezionismo commerciale crescente, la firma di un accordo tra 15 paesi. L’accordo, che comprende il 30 % della popolazione mondiale, il 28 % del commercio mondiale e cinque membri del G20, è sicuramente un accordo importante, di 510 pagine, che va tenuto in giusta considerazione.

Però, dal punto di vista tecnico, l’accordo è pensabile come una sorta di consolidamento, una specie di testo unico delle regole commerciali perché, finalmente, in un unico atto, con un’opera appunto di grande uniformazione, raggruppa gli FTA, cioè gli accordi di libero scambio, che l’ASEAN aveva con cinque paesi (Australia, Cina, Giappone, Nuova Zelanda e Corea del Sud).

Semplifica le procedure, elimina burocrazie doganali inutili, permette ovviamente un maggiore scambio perché anche l’armonizzazione delle regole più rigide aiuta a eliminare molteplici e ripetitivi controlli; in termini di dazi, in realtà, ne elimina diversi, ma alcuni erano comunque già molto bassi; l’accordo però non fa menzione di limiti alle barriere non tariffarie; i servizi e l’agricoltura non sono così eccessivamente presenti nel testo così come ai diritti di proprietà intellettuale è riservata una tutela più moderata rispetto agli standard dell’OMC.

Non è un trattato che possiamo inserire nella categoria dei deep and comprehensive trade agreements, come infatti è la CPTPP, cioè accordi che vanno in profondità e che toccano alcuni aspetti che generalmente sono di competenza delle politiche nazionali; penso alla concorrenza, alla possibilità di citare in giudizio gli Stati da parte delle aziende, alle questioni dei sussidi di Stato e delle imprese di Stato (state-owned enterprises). Questi dossier non vengono affrontati dalla RCEP.

In quest’accordo, le regole di origine sono uno degli aspetti più interessanti perché contribuiranno a consolidare la tendenza effettiva a una maggiore regionalizzazione della produzione. Tutto l’Occidente ha vissuto sulla propria pelle, è il caso di dirlo, quanto per certi prodotti, spesso medicali, esso dipenda dalla Cina: ha capito che su alcune produzioni è meglio che le catene globali del valore siano più corte e quindi siano, in questo senso, più resilienti e più resistenti agli shock. Basti pensare che in Europa si torna a parlare di politica industriale che, come sappiamo, era un elemento tabù fino a pochi anni fa.

In realtà, la notizia della firma è stata accolta con favore da Bruxelles; tutto sommato, le regole di origine della RCEP vanno bene anche per le aziende europee, perché in questo modo noi possiamo investire in un paese e poi da lì produrre per esportare nell’intera area, in linea con le regole del trattato. Ci sono senza dubbio due elementi positivi per l’Unione Europea: primo, il RCEP può costituire un importante volano di crescita per le multinazionali europee che vogliano investire nel sudest asiatico e, secondo, l’accordo dimostra ancora una volta quanto il multilateralismo – così caro all’Europa – possa ancora funzionare.

La possibilità anche per i paesi ASEAN di approfittare ancora meglio delle catene globali del valore, attraverso la libera circolazione o una più facilitata circolazione della componentistica, è un aspetto che ne rafforza la posizione. È anche un accordo che per la prima volta tiene insieme Cina, Giappone e Sud Corea, che tra di loro non avevano un accordo di libero scambio, tant’è vero che la firma del RCEP sembrerebbe abbia rilanciato i negoziati per uno specifico trattato di libero scambio tra questi tre paesi.

Ovviamente, anche la Cina saprà approfittare di questo accordo attraverso le catene globali del valore, nonostante, tutto sommato, la Cina abbia già approfittato, negli ultimi decenni, dell’apertura commerciale su scala globale per diventare la “fabbrica del mondo”.

4. La RCEP è stata negoziata per quasi un decennio; in questo lasso di tempo, è sembrata proporsi come alternativa naturale alla TPP (Trans Pacific Partnership), restando però nell’ombra rispetto al più famoso progetto patrocinato dagli Stati Uniti. Indubbiamente, paesi come Giappone e Australia favorivano di gran lunga la TPP – che escludeva la Cina, soprattutto per questioni di influenza regionale, sicurezza nazionale, o motivi semplicemente ideologici. Dopo il definitivo naufragio della TPP, e la successiva approvazione del CPTPP, può la RCEP segnare un punto di svolta nell’ascesa della Cina ad attore principale della zona di influenza dell’Asia-Pacifico o il vincitore politico e geopolitico di questa partnership è l’ASEAN come già molti analisti sostengono?

Innanzitutto, alcuni membri della CPTPP, penso di nuovo all’Australia, sono anche membri della RCEP, a dimostrazione che un accordo non è in contrasto con l’altro. Quindi, ci sono geometrie variabili e ci sono diversi livelli di integrazione, ed è per questo che l’Australia vuole essere presente ovunque.

Non è detto che gli Stati Uniti non rientrino nella CPTTP:  Biden potrebbe deciderlo nei prossimi quattro anni. È indubbio che la RCEP come iniziativa è stata voluta fortemente dall’ASEAN e quindi l’ASEAN stessa ne esce probabilmente rafforzata nella sua immagine. A volte abbiamo una concezione un po’ distorta dell’ASEAN perché la paragoniamo ad alcune forme di integrazione regionale più rafforzate, a noi più vicine, quali quelle dell’Unione Europea.

L’ASEAN non è comparabile all’Unione e quindi non possiamo giudicarla in base a quello che ha ottenuto o meno l’UE. In qualche modo, l’ASEAN, con tutti i suoi problemi, attraverso il principio di non interferenza tra un paese e l’altro, afferma, con la RCEP, una sua centralità e anche un suo minimo grado di coesione sull’idea che il libero scambio favorisca la prosperità.

È indubbio che anche la Cina porti a casa un risultato d’immagine importante sulla scia del famoso discorso di Xi Jinping a Davos dopo l’elezione del presidente Trump, in cui sostanzialmente Xi Jinping si fece alfiere della globalizzazione, ritenendo che soltanto l’apertura dei mercati possa portare prosperità e sviluppo, anche nei confronti dei paesi più poveri.

Così la Cina ha dimostrato un attaccamento al principio del libero mercato, per quanto abbiamo visto che questo accordo non sia un accordo ambizioso, e anche un sostegno alle regole multilaterali condivise, anche se non così stringenti. D’altronde, se ci pensiamo, la Cina è uno dei maggiori sostenitori, per esempio, dell’OMC, di cui ha proposto ovviamente una riforma, ma nei cui confronti certamente non ha tenuto l’atteggiamento ostile e aggressivo del presidente Trump.


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Penso che l’accordo confermi la centralità dell’ASEAN, anche se bisognerà aspettare gli sviluppi dell’accordo e, se ci saranno tensioni tra i partner, potrebbero eventualmente sorgere delle controversie che facciano emergere altri attori, magari più grandi, come la Cina.

Alessandro Vesprini,
Geopolitica.info