La disciplina internazionale della lotta alla pirateria ai tempi del caso Enrica Lexie
Indaffarata nel prodigarsi a esprimere interrogativi, valutazioni e giudizi sull’operato della diplomazia nostrana o sulle ambiguità della politica adottata dalle autorità indiane fin dal 15 febbraio di un anno fa, la stampa nazionale sembra prestare poca attenzione alla ragione ultima dello sciagurato incidente della Enrica Lexie, e dunque, della stessa crisi diplomatica italo-indiana.

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Se, scomodando la logica aristotelica, è senza dubbio possibile individuare la causa efficiente degli eventi nella sparatoria che ha portato alla morte dei pescatori avvicinatisi al cargo italiano, appare altrettanto immediato constatare nel – malriposto – timore di un attacco di pirateria la causa finale che ha spinto i due fucilieri di marina ad aprire il fuoco. La precisazione, pur se scontata, non è di poco conto. La vertenza tra Roma e Nuova Delhi è il frutto del mancato coordinamento nelle strategie di prevenzione del fenomeno piratesco, un obbligo assunto da entrambi i Paesi con la sottoscrizione della Convenzione Onu sul Diritto del Mare 1982, nonché dell’impiego su navi civili di scorte armate private o militari, una pratica sotto diversi aspetti necessitata proprio della mancanza di cooperazione interstatale sulla materia.

Al pari della minaccia terroristica, la pirateria, vero fulcro del problema in analisi, costituisce uno dei fenomeni criminali transnazionali affermatisi – o meglio riaffermatisi – sul palcoscenico internazionale a partire dalla fine della Guerra Fredda. Non diversamente da quanto accaduto fino alle soglie del XIX secolo, la problematica appare connessa all’esistenza sul planisfero di aree costiere prive di un’autorità statale sovrana capace di imporre misure autoritative su tali acque territoriali, pattugliandone gli attracchi navali e reprimendo gli assalti ai mercantili nazionali e stranieri. Se tuttavia in passato ciò poteva essere spiegato dall’ancora incompleta suddivisione dello spazio terrestre tra unità statali propriamente dette, nella contemporaneità le ragioni del fenomeno vanno ricercate prevalentemente nella presenza dei cosiddetti “Stati falliti”, di cui la Somalia costituisce suo malgrado da venti anni l’esempio più evidente. Il fallimento delle missioni di peacekeeping terrestre e la completa assenza di quelle marittime nella regione del Corno d’Africa hanno conseguentemente messo a rischio il consistente volume di traffici commerciali passanti sulla rotta che, varcando il canale di Suez e lo stretto di Babel el Mandeb, connette i Paesi europei ai porti dell’Oceano indiano. Fenomeno dunque relativamente recente, la pirateria si configura al giorni d’oggi come un pericolo crescente cui la comunità internazionale è stata chiamata a far fronte attraverso misure politiche e giuridiche.

Per quanto concerne il piano del diritto internazionale è necessario in primo luogo rilevare la scarsità del relativo quadro di riferimento normativo, al momento costituito prevalentemente dalle disposizioni della Convenzione di Ginevra sull’alto mare 1958 e da quelle della Convenzione Onu sul diritto del mare, sottoscritta a Montego Bay nel 1982. Quest’ultima affronta la problematica dal all’art.100 all’art.107 disciplinando la definizione del fenomeno (art.101, atto di violenza commesso da una nave ai danni di un secondo navigli e perpetrato per fini privi privati), le tipologie di soggetti che possono essere coinvolte nell’illecito (art. 102, atto che deve essere compiuto da navi private e mai militari, salvo ipotesi di ammutinamenti), nonché la facoltà per qualsivoglia nave militare di controllare e sequestrare imbarcazioni sospettate di pirateria, salvo garantire il risarcimento per la stessa in caso l’operazione sia stata effettuata sulla base di prove insufficienti (art.105, 106, 107). A fronte di tali disposizioni la convenzione dispone nell’art. 100 anche un’esortazione alla cooperazione tra Stati per contrastare tale crimine. Si tratta tuttavia di una norma volutamente generica cui non ha fatto seguito, come già accennato, una concreta attivazione di meccanismi di consultazione e cooperazione in tema tra gli attori statali.

Perché ciò si verificasse si è dovuto attendere il più incisivo intervento delle Nazioni Unite attraverso l’approvazione delle risoluzioni 1816 e successive, emanate dal CdS a partire dal 2008. Scopo primario perseguito dall’organo Onu è stata la definizione di regole procedurali a chiarimento del comparto normativo della Convenzione del 1982, dove al ribadimento del carattere di crimen juris gentium della pirateria (dunque perseguibile da tutti gli Stati), non facevano seguito istruzioni sulle modalità di uso della forza né sull’esercizio della giurisdizione. A riguardo di quest’ultimo comparto si è provveduto in primo luogo a delineare alcuni criteri per la repressione penale nei confronti dei pirati catturati, riempiendo la lacuna lasciata aperta dai trattati multilaterali in materia. Dando applicazione al principio del Aut Dedere Aut Judicare la prima delle diverse risoluzioni anti-pirateria ha confermato un appello agli Stati di bandiera, dei porti o rivieraschi, così come agli Stati della nazionalità delle vittime o dei responsabili della atto piratesco, di cooperare nel determinare la giurisdizione sugli attacchi. Benché anche questa formulazione presenti un carattere sostanzialmente generico, la sua affermazione è stata sufficiente per la realizzazione di un accordo tra Unione Europea, Kenya, Seichelles e Mauritius per il trasferimento extragiudiziale (dunque senza procedure di estradizione) dei pirati catturati. Si tratta a ben vedere di un modus operandi provvisorio di cui appare auspicabile una rapida sostituzione con un più specifico sistema di giurisdizione regionale in materia, ma certamente in grado di garantire una maggiore effettività e funzionalità di quella finora offerta dalle corti somale, dove l’alto numero di procedimento penali avviati non si accompagna ad una reale applicazione delle pene.

L’integrazione del quadro normativo promossa dall’Onu è stata dunque foriera del marcato impegno per la cooperazione anti-pirateria dispiegato da diversi soggetti internazionali nell’ultimo quinquennio. Nel contesto europeo i riflessi della risoluzioni sono stati riscontrati con il varo della missione “Atalanta”, che nel quadro della Politica di Sicurezza e Difesa Comune provvede a proteggere le navi noleggiate dal Programma Alimentare Mondiale dirette a Mogadiscio, scortare caso per caso i navigli locali più vulnerabili, monitorare le attività di pesca nella zona, nonché reprimere coercitivamente gli atti di pirateria. Finalità non dissimili hanno motivato anche le missioni Nato “Allied Protector” ed “Ocean Shield”, nel cui ambito è stato condotto il blitz che ha portato alla cattura dei pirati responsabili del sequestro del mercantile italiano Montecristo, nonché l’operazione multinazionale nota come Combined Task Force 151, inquadrabile come una “coalizione di volenterosi” svincolata da riferimenti a istituzioni o alleanze strutturate. Benché a un simile sforzo si siano aggiunti gli interventi condotti in via unilaterale dagli Stati direttamente interessati alla sicurezza delle acque oceaniche tra Asia e Pacifico, tra i quali è possibile citare la Cina, l’India, la Russia, l’Iran, il Giappone, la Corea del Sud e la stessa Italia (prima nazione a dislocare una propria unità navale al largo della Somalia nel 2005), la crescita costante nel numero di navi attaccate da pirati negli ultimi anni ha imposto la ricerca di soluzioni alternative e meno dispendiose. 

Si inserisce a pieno tra questi tentativi la pratica dell’inclusione tra il personale delle navi commerciali di militari in servizio nello Stato di bandiera dell’imbarcazione, come anche l’ingaggio di compagnie di sicurezza private (contractors) in funzione antipirateria. Pur se a lungo avversato da enti quali l’Imo, contraria all’impiego di forze armate sul naviglio civile, tale soluzione non risulta contraria alle norme pattizie e consuetudinarie del diritto internazionale ed è ad oggi adottata da Paesi come la Francia, la Spagna e l’Italia. Nello specifico il legislatore italiano ha espressamente disciplinato la possibilità di imbarcare team militari o privati sulle navi battenti la bandiera nazionale con la Legge n.130/2011, chiarendo le finalità, le modalità e le regole d’ingaggio cui tali scorte armate sarebbero state sottoposte. Con la qualifica di “agenti di polizia giudiziaria in relazione ai reati di pirateria” i team sono inclusi tra i membri dell’equipaggio con il limitato scopo di proteggere la nave nel corso del suo tragitto, astenendosi da interventi preventivi e offensivi e restando vincolati al rispetto del Codice Penale Militare di Pace. Se tuttavia sotto un profilo economico una simile accorgimento ha il pregio di ridurre sensibilmente i costi del contrasto coercitivo della pirateria, sotto un profilo organizzativo presenta una serie di rischi e ambiguità tutt’altro che minimizzabili.

Il riferimento corre in primo luogo all’eventualità che i team armati si trovino costretti a catturare i pirati responsabili di attacchi alle navi scortate: si renderebbe in tal caso necessario mantenere in custodia su navi civili i criminali fino alla loro consegna ad autorità giudiziarie competenti, sottoponendo così i civili a bordo a disagi e nuovi pericoli. Non di meno, va sottolineata la difficoltà di porre sullo stesso piano la protezione garantita da operazioni militari tout court con i servizi offerti da ristretti team armati e il rischio che gli stessi possano a loro volta rendersi responsabili di illeciti internazionali nell’espletamento delle proprie funzioni, come appunto accaduto il 15 febbraio scorso a largo delle coste del Kerala. È dunque a questo punto che cerchio dell’analisi deve chiudersi. Quale che sia la conclusione di una vicenda dai significativi costi umani e d’immagine tanto per l’Italia quanto per l’India, la comunità internazionale ed i primo luogo i Paesi coinvolti sono oggi esortati a un intervento politico e giuridico volto a estirpare o quantomeno contenere la pirateria, incolpevole nelle circostanze del tragico evento, ma pur sempre vero motore inziale degli stessi. La soluzione più immediata sembrerebbe chiamare in causa un’armonizzazione delle legislazioni nazionali in tema di impiego di forze armate sulle flotte commerciali e la costruzione di strumenti permanenti di consultazione e coordinamento tra le operazioni antipirateria su scala nazionale. Una seconda strategia, complementare piuttosto che alternativa alla prima, suggerirebbe di procedere per mezzo di un ancor più consistente dispiegamento di forze navali internazionali capace di imporre con la forza la sicurezza della navigazione oceanica.

Si tratta tuttavia di un percorso difficilmente percorribile in una stagione di forte e generalizzato ridimensionamento budgetario e, al pari del primo, difettoso nella misura in cui impossibilitato di risolvere il problema della pirateria alla sua profonda radice. È di fatti in ultima analisi nel completamento del processo di state-building dell’Africa Orientale che sembra risiedere la chiave di volta del complesso rompicapo. Privando i pirati delle ragioni e degli strumenti alla base delle loro attività criminali, il superamento dei fallimenti degli anni Novanta e l’affermazione di realtà statali pienamente sovrane su tutto il bacino dell’Oceano Indiano impedirà, ancor più del controllo e della coercizione, il ripresentarsi di nuovo caso Enrica Lexie.

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