La difficile questione dell’integrazione regionale latinoamericana: origine e storia del pensiero economico della CEPAL

Questo articolo è il primo di una serie di contributi che nelle prossime settimane tenteranno di analizzare la difficile questione dell’integrazione regionale in America Latina, con un particolare focus sul ruolo svolto dalla Commissione economica per l’America Latina (CEPAL).

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L’integrazione regionale in America Latina è un argomento complesso da affrontare poiché è un fenomeno estremamente disomogeneo. Quando si parla di integrazione regionale, infatti, la prospettiva di analisi deve essere obbligatoriamente duplice, dal momento che la dimensione economica e quella politica del processo non sono mai andate di pari passo. Difatti, sarebbe più opportuno parlare di diverse integrazioni sub-regionali piuttosto che di un unico processo, come è invece nel caso dell’Unione Europea. Da una parte, questo è utile a restituire complessità ad una regione troppo spesso tacciata di essere “il giardino di casa degli Stati Uniti” e, quindi, passivamente succube delle decisioni del vicino nordamericano e, dall’altra, è utile per tentare di mettere ordine in un panorama che vede, negli ultimi 40 anni, la proliferazione di organizzazioni regionali/intergovernative che spesso perseguono fini opposti tra di loro. 

Al di là della complessità del fenomeno in questione e dei dibattiti che esso suscita, oggi il processo di integrazione regionale in America Latina versa in uno stato di profonda crisi politica e istituzionale. Questa crisi, come afferma Carlos Malamud, è data da due elementi essenziali: il primo è l’assenza di una chiara definizione di ciò che si vuole integrare e tantomeno di come si vuole procedere. Il secondo punto evidenziato, che di fatto è collegato con il primo, è l’alta frammentazione del processo, testimoniata dalla miriade di sigle che si sono susseguite nel tempo: Mercosur, ECLAC, UNASUR, PROSUR, ALBA solo per citarne alcune. Ciò fa emergere un’evidente mancanza di visione congiunta che incentiva la proliferazione di organizzazioni regionali che spesso si sovrappongono a livello di competenze, di obiettivi e a volte anche di Stati membri (si veda il Mercosur e la CELAC). In questo contesto così frastagliato, però, opera un organo che va per certi aspetti in controtendenza con quanto appena detto, poiché attraverso il suggerimento di politiche pubbliche comuni e mirate, tenta di dare omogeneità alla regione. Questo organo è la Comisión Economica para América Latina y el Caribe (CEPAL).  

La CEPAL, una delle cinque commissioni regionali delle Nazioni Unite, è stata creata il 25 febbraio del 1948 per contribuire allo sviluppo economico dell’America Latina e rafforzare le relazioni economiche tra i Paesi membri. Successivamente, il suo lavoro è stato esteso anche agli stati caraibici, con l’inclusione dell’obiettivo di favorirne lo sviluppo sociale. La figura chiave nel processo di definizione dell’indirizzo politico-economico della CEPAL a livello storico, è quella di Raul Prebisch, autore del documento “El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas”, che ha stabilito i principi guida seguiti dall’organizzazione negli anni successivi alla sua creazione. Il concetto di fondo di questo documento è la divisione del mondo in due categorie economiche: il centro e la periferia. La prima più sviluppata ed omogenea, la seconda più arretrata a livello tecnologico e soprattutto più eterogenea. 

Per comprendere le radici della CEPAL, è essenziale inquadrare il contesto storico in cui fu creata: gli stati latinoamericani venivano dalla crisi del modello primario-esportatore, sul quale si fondavano i loro sistemi economici; tale sistema legava a doppio filo le economie nazionali alle esportazioni di materie prime. Se in un primo momento tale modello riuscì a far uscire le economie latinoamericane da una stagnazione che aveva caratterizzato gli anni a cavallo tra il XIX e XX secolo, nel medio/lungo periodo si dimostrò del tutto inadeguato. L’effetto indiretto di tale modello, infatti, era una dipendenza strutturale dei bilanci pubblici dalle esportazioni di materie prime, con tutte le conseguenze che questo comportava: estrema vulnerabilità ai prezzi del mercato globale, arretratezza strutturale, diversificazione produttiva quasi nulla. Per comprendere il grado di dipendenza dei bilanci pubblici latino-americani dall’esportazione di materie prime, basta guardare alla situazione del Brasile in quegli anni. La nazione carioca, infatti, a quell’epoca possedeva i 2/3 delle coltivazioni di caffè del mondo e la commercializzazione di tale materia prima rappresentava i 3/4 del guadagno ricavato dalle esportazioni brasiliane. Una seppur lieve variazione del prezzo sul mercato globale del caffè, dunque, avrebbe potuto comportare delle conseguenze enormi sulle casse pubbliche. E di fatto, così fu. Con le due guerre e la Grande Depressione del ’29, questo modello entrò definitivamente in crisi: si registrarono forti contrazioni della domanda di materie prime e, soprattutto, una forte riduzione degli investimenti esteri in America Latina, che portò l’intera regione in una grave crisi economica caratterizzata da una caduta verticale delle esportazioni, con conseguenze drammatiche sul deficit fiscale e quindi sulle importazioni. La subordinazione creata da questo sistema era talmente radicata e profonda che il modello primario-esportatore viene definito da molti storici come “patto neocoloniale”, poiché andava a ricreare quelle dinamiche tipiche del periodo colonialista, in cui il centro sviluppato (l’Europa) importava le materie prime a basso costo ed esportava prodotti industriali verso la periferia (in questo caso l’America Latina) a prezzi elevati, instaurando un rapporto di dipendenza strutturale.

È in tale contesto che Raùl Prebisch, divenuto Segretario esecutivo della CEPAL nel 1950, tentò di cambiare questa condizione di estrema arretratezza e subordinazione adottando il modello ISI, ovvero il modello di industrializzazione per sostituzione d’importazioni. Esso si basava prevalentemente sulla “sostituzione” delle importazioni di prodotti industriali dall’estero, e in particolar modo dai paesi più avanzati, con la produzione degli stessi beni all’interno delle economie nazionali. L’elemento di novità portato dagli strutturalisti latinoamericani è rappresentato dal ruolo attivo che viene riconosciuto allo Stato, cui viene affidato il compito di dirigere gli investimenti e di individuare la strategia industriale da percorrere. Si parla in tal senso di periodo “dirigista”, durante il quale l’elemento di discontinuità rispetto al modello primario-esportatore era quello di far accrescere le capacità produttive degli Stati della regione, interrompendo, quindi, la debolezza strutturale che ne caratterizzava le economie. In sintesi, il contributo sostanziale degli strutturalisti è stato quello di indirizzare ideologicamente un modello (quello ISI) che è di per sé neutro, cioè non appartenente ad una specifica scuola di pensiero economico, favorendo uno sviluppo industriale verso l’interno (desarrollo hacia adentro) e contrapponendolo al modello economico che aveva caratterizzato gli stati latinoamericani fino a quel momento, e cioè basato sulle esportazioni di materie prime. Il tutto sotto l’azione propulsiva dello Stato. Questa sarà l’idea di fondo che caratterizzerà l’approccio della CEPAL dagli anni ’50 fino agli anni ’80.

La cepal dagli anni ’90 ad oggi 

Nella visione promossa dalla CEPAL, il processo d’integrazione economica regionale era considerato come uno strumento di cesura nei confronti di un sistema produttivo ed economico che soffriva di scarso dinamismo e diversificazione. Fino agli anni ’80, il pensiero cepalino si proiettava quindi in tre distinte direzioni: aumento della crescita economica, diversificazione delle economie (quindi delle esportazioni) e sviluppo del comparto industriale nazionale. In sintesi, i programmi elaborati dalla CEPAL erano volti a far sì che l’integrazione economia regionale funzionasse come parte integrante di una politica di sviluppo nazionale, in cui le riforme strutturali necessarie a rimuovere tutti gli ostacoli interni, giocassero un ruolo centrale (Tavares e Gomes 1998). 

Le politiche cepaline di integrazione economica in questi anni non ebbero mai un’applicazione né omogenea né tantomeno efficiente nella regione. Come ci segnala Briceño Ruiz, tutti i tentativi di integrazione regionale in America Latina, in quella che viene definita come prima ondata di regionalismo, non seguirono le ricette della CEPAL e, anzi, in alcuni casi se ne discostarono in maniera non trascurabile. Ad aumentare questo distacco dalle proposte della Commissione furono da una parte lo scoppio della crisi del debito estero del 1982 (che ebbe ripercussioni particolarmente gravi sull’economia messicana) e dall’altra l’incombente crisi economica che colpì duramente l’intera regione, non a caso si parla di questo periodo storico come di “decada perdida” (decennio perduto). 

Tutti questi fattori contribuirono a rendere le proposte della CEPAL non più attraenti per gli stati e indussero la stessa Commissione a cambiare la sua visione in riferimento all’integrazione economica della regione. Gli anni ’90 possono essere in tal senso indicati come il periodo in cui si verifica un cambio radicale delle posizioni della CEPAL che, seppur rimanendo all’interno di quei principi strutturalisti che ne avevano caratterizzato i primi 40 anni di vita, virarono verso i principi economico-politici dominanti in quel periodo storico, quali l’apertura delle economie nazionali ai mercati globali e il ruolo centrale delle imprese private. In questo senso, la Commissione economica per l’America Latina formulò una nuova proposta di sviluppo, e quindi di integrazione economica regionale, illustrata all’interno del documento “regionalismo aperto e trasformazione produttiva con equità”, pubblicato nel 1994.  La definizione di regionalismo aperto che si trova all’interno del documento è emblematica da questo punto di vista, perché, come detto in precedenza, nonostante la virata verso posizioni ideologiche di apertura economica, la CEPAL manterrà comunque una posizione evidentemente strutturalista e quindi fondata su di uno sviluppo che favorisca il commercio regionale. “Un processo di crescente interdipendenza economica a livello regionale, alimentato sia da accordi preferenziali di integrazione sia con altre politiche in un contesto volto a favorire l’apertura e la deregolamentazione” (CEPAL 1994).

Sfide attuali e future

Tra le proposte più recenti elaborate dalla CEPAL vi è quella pubblicata nell’agosto del 2012 intitolata “Proposta di cambio strutturale per l’uguaglianza”. Alla base di questa proposta la commissione colloca l’uguaglianza produttiva necessaria per raggiungere la tanto agognata omogeneità, da sempre tallone d’Achille della regione. La CEPAL parte dal presupposto che la disuguaglianza produttiva fra i paesi latinoamericani rappresenti un forte limite all’integrazione economica e, soprattutto, a quella trasformazione produttiva necessaria, secondo la Commissione, per raggiungere un “alto e sostenuto livello di crescita e dell’occupazione, mantenendo saldi i principi di sostenibilità sociale e ambientale”. 

Continuando con la sua impostazione strutturalista, mai del tutto abbandonata, nemmeno nel periodo in cui le ricette neoliberali del Washington consensus erano dominanti, la CEPAL continua ad incentivare un ruolo centrale dello Stato, ma lo fa in modo proporzionale al livello di sviluppo del paese specifico. In altre parole, l’intervento statale nell’economia è tanto più necessario quanto più basso è il livello di sviluppo, in termini di investimenti e produzione, di un dato paese. Infatti, nella visione cepalina, l’investimento pubblico non deve essere diretto ai settori di estrazione di materie prime, poiché questo favorirebbe il meccanismo di arretratezza e dipendenza che ha caratterizzato la maggior parte delle economie latinoamericane. Gli investimenti pubblici, al contrario, dovrebbero essere orientati verso quei settori che incentivino lo sviluppo di conoscenze e innovazione con conseguenti benefici per le economie. In quest’ottica, l’aumento degli investimenti privati sarebbe una diretta conseguenza delle buone politiche industriali statali.  Per tutti questi motivi, l’intervento dello stato deve essere maggiore in casi di economie non pienamente sviluppate, poiché esso giocherebbe un ruolo chiave nella direzione e nell’intensità del cambiamento strutturale auspicato dalla Commissione e, di conseguenza, nella sua potenziale espansione economica. A tal fine, la CEPAL all’interno del documento specifica come questa proposta sia adottabile per ogni economia, sottolineando, però, che la sua applicazione pratica debba essere poi sviluppata in una forma ad hoc in base alle condizioni istituzionali, storiche e sociali dei singoli paesi. 

Per concludere, il ruolo della CEPAL viene spesso sottovalutato e ignorato nel dibattito riguardante l’integrazione economica latino-americana. Storicamente, la Commissione ha svolto, almeno sul piano teorico, un ruolo guida per i Paesi della regione, soprattutto nel periodo tra gli anni ’50 e gli anni ’80 del secolo scorso. Dal punto di vista pratico e quindi dell’attuazione delle politiche suggerite dalla CEPAL, rimangono forti dubbi sul contributo effettivo: è possibile infatti affermare che gli stati si siano sempre più discostati dalle proposte elaborate dalla Commissione, preferendo interessi a breve termine piuttosto che investimenti volti a trasformare radicalmente le economie regionali. Inoltre, tra le cause alla base della mancata applicazione delle ricette della CEPAL, vi è senza dubbio la condizione di debolezza e precarietà degli Stati-nazione latinoamericani tipica degli anni successivi alla Seconda Guerra Mondiale. Il modello strutturalista adottato dalla CEPAL, come detto in precedenza, poggiava le sue basi ideologiche sul ruolo centrale dello Stato nell’economica, di conseguenza per riuscire a dare concretezza alle proposte cepaline, era necessaria la presenza di uno Stato centrale forte, in grado di imporsi con decisione nelle scelte economiche nazionali. A riprova di questa fragilità, vi è il cambio radicale che la CEPAL compie negli anni ’90 che, in sintesi, riconosce l’incapacità dello Stato di farsi carico di questo “cambio produttivo” e lo “affida” alle teorie neoliberali allora dominanti. 


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Il processo d’integrazione regionale in America Latina, dunque, è un argomento che rischia di disorientare poiché, come si è visto, è assente una visione d’insieme in grado di tracciare una strada comune. Spesso il regionalismo viene visto come una sorta di panacea in grado di risolvere tutti i problemi della regione, ma così non è, o meglio, non nel modo in cui è stato concepito fino ad ora. Ne sono testimonianza le situazioni in cui versano tutte le organizzazioni regionali presenti in America Latina (Mercosur su tutti), e quindi anche il contributo della CEPAL rientra appieno in quella che si potrebbe definire come la babele del regionalismo latino-americano.

Giuseppe Blasetti,
Geopolitica.info