Da alcuni anni Bruxelles è desiderosa di costruire la propria politica estera a livello regionale e globale senza dover dipendere da altre capitali o dover seguire la scia tracciata da altri leader. Lo strumento che l’Unione Europea ha deciso di adottare per perseguire tale obiettivo è quello dell’autonomia strategica. Per quanto apparentemente semplice e immediato a parole, il concetto presenta in realtà una significativa complessità data la sua ampiezza. Esiste, dunque, un ampio dibattito attorno al tema dell’autonomia strategica: dai campi di applicazione agli obiettivi ultimi, passando per rischi e opportunità.
Quando si guarda all’azione dell’Unione Europea in politica estera in più occasioni si percepiscono debolezza e confusione. La storia del ruolo internazionale di Bruxelles è, infatti, colma di episodi di indecisione e tentennamenti che hanno sempre scalfito la figura dell’UE come attore globale di primo piano. Spesso Bruxelles ha avuto un ruolo indubbiamente rilevante, ma solo seguendo a ruota l’azione di qualche altra superpotenza o come attore di peso in contesti prevalentemente multilaterali. L’esempio classico di questa situazione è sempre stato l’alleanza atlantica. Il rapporto tra UE e USA è stato quasi sempre ottimo, ma anche caratterizzato da una superiorità di Washington. Il campo della difesa è il settore in cui questo rapporto asimmetrico è più evidente: attraverso la NATO gli Stati Uniti hanno sempre contribuito più dell’UE alla difesa del continente. L’Unione ha, dunque, spesso assunto il ruolo di attore non protagonista nelle vicende internazionali. Tuttavia, da qualche anno le intenzioni europee sembrano essere cambiate. Bruxelles è decisa nell’intenzione di disegnare una propria politica estera, fuori dagli scenari già costruiti da altri, persino da quelli americani.
Il concetto nasce esclusivamente in relazione proprio all’ambito della difesa e del rapporto con Washington. Erano sostenitori dell’autonomia strategica i leader europei che desideravano dipendere di meno dalle forze militari statunitensi; i contrari, dall’altro lato, erano coloro che non volevano abbandonare l’ombrello americano. Successivamente la nozione si è ampliata. Il Consiglio dell’Unione Europea parla esplicitamente di autonomia strategica per la prima volta nel novembre 2013, in materie sempre riguardanti la difesa. Il concetto viene sviluppato e presentato ufficialmente in maniera più chiara nella Strategia globale dell’Unione Europea del 2016. Da quel momento rimane un pilastro di ogni documento o dichiarazione rispetto alla formulazione della politica estera dell’UE e non sembra aver perso afflato nemmeno con l’uscita di scena di Trump e l’approccio americano nuovamente positivo nei confronti del l’alleanza atlantica. Pertanto, il tema è abbastanza recente, ma, come per ogni questione cruciale europea, le posizioni espresse a riguardo sono già state innumerevoli e spesso contraddittorie. Con le parole dell’Alto rappresentante per la politica estera dell’UE Josep Borrell del dicembre 2020: “c’è stata un’ampia discussione recentemente a proposito dell’autonomia strategica. Ora è il momento di chiarire che cosa intendiamo con questo concetto e come esso possa aiutare gli europei e l’Europa.”
La verità è che una definizione univoca e condivisa di autonomia strategica dell’Unione Europea non esiste. La dichiarazione più chiara a riguardo si trova all’interno delle conclusioni del Consiglio dell’UE del novembre 2016 in cui si parla della “capacità di agire autonomamente quando e dove necessario e con dei partner ovunque sia possibile”. I punti di discussione interessanti di questa definizione sono due. Il primo è il tentativo di conciliare la nuova volontà di Bruxelles di agire in solitaria con la storica vocazione al multilateralismo dell’UE. Si dichiara, infatti, di voler acquisire una capacità di agire autonomamente, ma sempre con dei partner quando e dove possibile. L’Unione non si distacca dalla sua matrice multilaterale, ma prova allo stesso tempo a non essere frenata dalla stessa: per le azioni che l’UE intraprenderà sarà sempre cercata una collaborazione, ma non sarà strettamente necessaria per implementarle. L’Unione Europea auspica di non agire mai in completa autonomia, ma si dichiara pronta all’eventualità. La convivenza di queste due anime all’interno del concetto ultimamente è stata cercata dalla Presidentessa della Commissione Ursula Von der Leyen, la quale ha iniziato a parlare di Open strategic autonomy, con l’aggettivo open volto proprio a rimarcare la totale disponibilità europea alla collaborazione. Il secondo punto affascinante di quella breve dichiarazione è il concetto di necessità. Bruxelles non si dichiara pronta ad agire sempre e comunque, ma solo quando e dove necessario, ossia in ambiti e tematiche di suo interesse. Il ragionamento è logico e sensato: nessuno Stato desidera impegnarsi in azioni che non riguardano i suoi interessi. Il problema è che l’UE non è uno Stato unitario, ma un insieme di più nazioni, ognuna con i propri temi privilegiati. Pertanto, nell’Unione Europea il tema della necessità si lega a quello della diversità di interessi. Così, si arriva alle due questioni legate fra loro degli ostacoli all’autonomia strategica e dei suoi campi di applicazione.
Gli impedimenti verso l’autonomia strategica sono innumerevoli, ma quello principale è la diversa percezione del rischio da parte dei governi europei. All’interno dell’UE collaborano Stati con storie, posizioni geografiche e priorità fortemente plurali, pertanto i rischi raramente vengono percepiti allo stesso modo da tutti i Paesi. Nella storia recente probabilmente solo la crisi covid ha generato un’apprensione eguale in ogni capitale. Una così diversa percezione del rischio influenza in maniera significativa l’idea di necessità verso i vari temi. In questo modo ogni governo punta sulla sua concezione di autonomia strategica. Un esempio è il presidente francese Emmanuel Macron che la sventola spesso come vessillo in chiave neo-gollista, ossia per diminuire l’influenza e la presenza di Washington nelle faccende europee, soprattutto riguardanti la difesa. Dall’altro lato, la Germania di Angela Merkel non desidera in alcun modo una riduzione del supporto americano e intende l’autonomia strategica più da un punto di vista del commercio: rendere l’UE il mercato mondiale in cui ogni Paese è benvenuto. Da questo esempio si comprende come l’autonomia strategica presenta svariati campi di applicazione, caratteristica legata alla diversa percezione del rischio e che complica ulteriormente l’equazione per Bruxelles. Al di là del già più volte citato ambito della difesa, il concetto può essere infatti applicato in campo industriale, in campo sanitario, in campo di posizionamento internazionale e molti altri. L’autonomia strategica è un concetto multiforme che può adattarsi a molteplici temi e può essere utilizzato, propriamente o impropriamente, in varie occasioni.
Per l’Unione Europea l’autonomia strategica ha assunto ulteriore importanza con l’attuale crisi globale. Bruxelles necessita di questo strumento per costruirsi un ruolo globale indipendente. Tuttavia, si tratta dell’ennesimo processo di lungo termine su cui l’Unione deve discutere e riflettere per formulare un quadro generale che consideri tutti gli interessi nazionali. Una maggiore autonomia internazionale dell’UE passa, infatti, per una migliore sintesi dei dissapori interni e una maggiore indipendenza dalla volontà dei singoli governi.
Giulio Petrillo
