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L’involuzione del peacekeeping in Africa: il caso della Repubblica Democratica del Congo

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Negli ultimi due decenni, l’evoluzione dei mandati di mantenimento della pace nel continente africano non sempre è riuscita a produrre una de-escalation duratura delle violenze e delle instabilità regionali. La parabola discendente della missione delle Nazioni Unite (MONUSCO) nella Repubblica Democratica del Congo (RDC) costituisce uno scenario di riferimento privilegiato per inquadrare il crescendo di questa trasformazione. Dietro al disimpegno dei caschi blu nelle provincie orientali del Paese – esplicitamente richiesto dal governo di Kinshasa – non è difficile cogliere l’azione disgregante di due forze uguali e contrarie: da un lato, l’ambivalente politica intrapresa dalle autorità congolesi nei confronti delle missioni guidate dalle Nazioni Unite; dall’altro, l’incertezza di queste ultime nel riconoscere il mutato quadro geopolitico di riferimento e la relativa difficoltà di intercettare il consenso delle parti coinvolte nei processi di pacificazione e stabilità.

Il 28 febbraio scorso con una cerimonia nella base militare di Kamanyola, al confine con il Ruanda e il Burundi, la rappresentante speciale del segretario generale delle Nazioni unite nella Repubblica Democratica del Congo (RDC) e capo della missione di pace delle Nazioni Unite (MONUSCO), Bintou Keita, ha ufficializzato il disimpegno dei caschi blu dalle tre province più problematiche del Paese – Sud Kivu, Nord Kivu e Ituri. La sostituzione delle bandiere delle Nazioni Unite e del Pakistan con quella della RDC ha sancito il passaggio di consegne dal contingente internazionale alle forze armate congolesi e la fine della missione. Dopo 25 anni di permanenza, i 15.000 militari di varie nazionalità, si apprestano dunque a lasciare definitivamente la RDC entro la fine del 2024. 

Il tramonto di MONUSCO, istituita nel 2005 con il mandato esplicito di proteggere i civili garantendo la stabilità nella parte orientale del Paese, segna un evidente passo indietro del dispositivo dei mandati di pace nel continente africano in un momento di grave instabilità regionale per la RDC. La nuova ondata di violenze che ha travolto i territori contesi della provincia del nord Kivu ha definitivamente riattivato il decennale conflitto tra le forze armate congolesi (FARDC) e il gruppo di ribelli M23 (“March 23 Movement”). 

Dal punto di vista politico, la spirale di morti e feriti provocata dal violento conflitto nelle regioni del Kivu e dell’Ituri, già a partire dagli anni duemila del secolo scorso aveva spinto l’ONU ad autorizzare sempre più frequentemente il ricorso alla forza attiva nelle missioni di peacekeeping allo scopo di proteggere i propri funzionari e il personale attivo nel territorio. Sul piano giuridico, questo atteggiamento ha favorito un offuscamento della distinzione tra mantenimento e imposizione della pace e la conseguente messa in discussione dei principi di neutralità e imparzialità sui quali le missioni delle Nazioni Unite sostanzialmente si fondano. 

La trasformazione dei mandati di pace della RDC e la missione MONUSCO 

Sin dalla sua indipendenza nel 1960, la RDC è stata teatro di tre missioni di mantenimento della pace delle Nazioni Unite. La prima di queste, l’operazione delle Nazioni Unite in Congo (ONUC dal francese Operation des Nations Unies au Congo) fu istituita in risposta alla prima guerra congolese nel 1960 e durò cinque anni. Lo scopo di questa missione era quello di assicurare il ritiro delle forze armate del Belgio dopo l’ottenimento dell’indipendenza ed assistere il governo locale verso una transizione pacifica del potere. Nei cinque anni di permanenza di ONUC, i soldati delle Nazioni Uniti ebbero scontri armati sia con le truppe e i mercenari dello “stato del Katanga” che con le milizie del governo popolare di Stanleyville. Fu soltanto con la riannessione del Katanga completata nel febbraio 1963 che il contingente di pace venne progressivamente ridotto, fino al completo ritiro nel giugno 1964.

In seguito allo scoppio della seconda guerra del Congo, negli anni Novanta  le Nazioni Unite vararono una nuova missione di peacekeeping (MONUC United Nations Organization Mission in
the Democratic Republic of the Congo). La MONUC venne istituita con l’obiettivo di monitorare il cessate il fuoco stabilito tra la Kinshasa e cinque Stati regionali (Angola, Namibia, Ruanda, Uganda e Zimbabwe) coinvolti in quella che viene definita “guerra mondiale africana” per l’ampiezza del conflitto e il numero dei morti. 

Dispiegata ufficialmente nel 1999 con l’intento di monitorare l’accordo di cessate il fuoco di Lusaka, MONUC rimase operativa per un decennio fino a quando nel 2010 venne a sua volta trasformata nella Missione di Stabilizzazione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite nella Repubblica Democratica del Congo (MONUSCO). 

La trasformazione della MONUC in MONUSCO avvenne in un momento particolarmente favorevole in cui il consenso per un solido mantenimento della pace nella RDCaveva raggiunto livelli altissimi. Con l’adozione della Dottrina Capstone nel 2008 e del Documento New Horizon nel 2009, in seno al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite vi era infatti la volontà condivisa di potenziare la multidimensionalità delle operazioni di peacekeeping nel paese. 

Ma l’entusiasmo iniziale e le promesse di stabilizzazione della regione insieme alla capacità di rafforzare le istituzioni statali nella RDC, furono drammaticamente disattese a causa del crescente deterioramento della situazione della sicurezza nella parte orientale della RDC per mano dei guerriglieri del Movimento 23 marzo. Tra maggio e novembre 2012, l’M23 riuscì a sconfiggere nel nord Kivu le Forces Démocratiques de Libération du Rwanda (FDLR), un gruppo sanzionato dalle Nazioni Unite, i cui leader e membri includevano gli autori del genocidio del 1994 contro i tutsi in Ruanda. L’assalto, che culminò con la cattura di Goma – la capitale del Nord Kivu – dove erano di stanza 1.500 soldati della MONUSCO e 7.000 soldati delle FARDC, inflisse un duro colpo alle Nazioni Unite facendo vacillare il controllo sulle cosiddette “isole di stabilità” e minando indirettamente la fiducia di governi e opinioni pubbliche africane sul reale potere di deterrenza delle missioni di pace guidate da attori internazionali. 

Le ambivalenze dei governi locali e la sfiducia della popolazione hanno alimentato il sentimento anti-MONUSCO

Nel 2015, il governo di Kinshasa assunse pubblicamente una posizione di sfida nei confronti delle Nazioni Unite sostenendo che non avrebbe più tollerato alcuna interferenza nella sovranità della RDC da parte di MONUSCO e della più ampia comunità internazionale. Nel febbraio dello stesso anno il Presidente congolese, Joseph Kabila, decise di consumare la rottura lanciando una serie di operazioni militari unilaterali condotte dalle FARDC contro le FDLR che tuttavia non riuscirono a spegnere le violenze in nord Kivu. 

Nel 2016 le Nazioni Unite firmarono un accordo tecnico con il governo della RDC per riprendere le operazioni militari congiunte, aprendo così la strada a due importanti azioni di contrasto al terrorismo (Usalama 1 e 2).  Ma la ritrovata intesa non produsse grandi risultati ancora una volta per colpa delle FARDC che in modo autonomo decisero di ritirarsi prematuramente dalle loro posizioni, lasciando un vuoto di sicurezza che sarebbe stato colmato dal ritorno dei ribelli dell’Allied Democratic Forces (ADF), formazione terrorista islamista nata nel 1995 in Uganda ma radicata da anni nei territori orientali della RDC.

Sempre nello stesso anno, la missione dovette fronteggiare un altro colpo durissimo: lo scandalo di abusi sessuali che travolse i soldati della Fib. Nel marzo 2016 il Response Team delle Nazioni Unite rivelò le prime prove di sesso transazionale, sesso con minori e rivendicazioni di paternità che coinvolgevano membri del contingente tanzaniano della Fib di stanza nel villaggio di Mavivi vicino a Beni nel Nord Kivu. Il clamore mediatico delle accuse compromise pesantemente l’integrità e la professionalità dei caschi blu agli occhi dell’opinione pubblica congolese.  Nel novembre 2018, le FARDC e il contingente della MOUSCO tornarono a compiere operazioni congiunte contro le ADF per interrompere gli attacchi ai danni della popolazione civile nell’area di Beni, in nord Kivu. Ma ancora una volta la campagna militare non diede l’esito sperato, esacerbando il malcontento della popolazione locale, travolta dal fuoco incrociato di azioni di guerriglia apparentemente senza una chiara strategia d’uscita. 

La fine della MONUSCO segna il ritiro delle Nazioni Unite in RDC?

Negli ultimi anni, il governo di Kinshasa ha criticato sistematicamente l’operato di MONUSCO nel Paese insistendo in particolare su due aspetti: da un lato, lanciando accuse su una presunta interferenza delle forze internazionali nell’esercizio della propria sovranità; dall’altro, denunciando gli scarsi progressi compiuti dalla missione.  

Per quanto riguarda il primo aspetto, va detto che nei venticinque anni di attività della missione non sono mai emersi riscontri che hanno confermato tentativi dei vertici di MONUSCO di interferire con il governo di Kinshasa. Al contrario, le Nazioni Unite hanno sempre considerato il consenso dello Stato territoriale sul quale si svolge la missione come un requisito giuridico fondamentale delle operazioni di peacekeeping. Semmai, ad ostacolare MONUSCO si può dire sia stato il governo congolese e non il contrario. In diverse occasioni, Kinshasa ha fortemente limitato l’autonomia della Fib sul territorio, rifiutandosi di collaborare con i soldati della brigata internazionale soprattutto quando si è trattato di indirizzare le operazioni congiunte verso i miliziani delle FDLR. 

Per quel che concerne il secondo punto, invece, è importante ricordare che una prima ammissione di colpa sugli insuccessi di MONUSCO è partita niente meno che dalle stesse Nazioni Unite. Nel marzo 2022, in un discorso davanti al Consiglio di Sicurezza, Bintou Keïta,  ha ammesso pubblicamente le difficoltà incontrate dal contingente militare MONUSCO e delle FARDC nel contrastare efficacemente l’avanzata dei ribelli dell’M23.  Interpretando le dichiarazioni di Keïta, come la plastica rappresentazione del fallimento della MONUSCO, Kinshasa ha tentato di ottenere una rivalutazione del piano di transizione – stabilito da una risoluzione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite nel 2020 – che prevedeva il “graduale, progressivo e completo” ritiro della missione entro il 2024. 

Lo “scandalo” della pace

L’ultima tappa della lunghissima agonia che ha accompagnato la MONUSCO sin dalla sua istituzione, si è consumata circa sei mesi fa, il 20 settembre 2023, quando il Presidente della RDC, Félix-Antoine Tshisekedi Tshilombo, intervenendo alla settantottesima sessione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha chiesto l’ennesima accelerazione del ritiro della missione auspicando che lo smantellamento previsto a dicembre 2024 potesse essere anticipato esattamente di un anno. 

In termini politici e strategici, le Nazioni Unite hanno cercato in tutti i modi di minimizzare la reale portata del disimpegno del contingente internazionale in RDC, provando a bilanciare il colpo basso dell’uscita di scena della MONUSCO con i (pochi) successi ottenuti nei venticinque anni di attività della missione. Nel corso di una conferenza stampa, la Rappresentante speciale delle Nazioni Unite, Bintou Keita, ha tenuto a precisare che il ritiro del contingente militare non corrisponde in alcun modo al ritiro delle Nazioni Unite nella Rdc, assicurando che l’Onu continuerà ad essere presente nella regione anche dopo la conclusione della missione. Ma il comandante in capo ad interim delle forze armate di MONUSCO, il generale Diouf Khar, si è spinto persino oltre definendo la fine di MONUSCO un “momento storico” che testimonierebbe l’effettivo raggiungimento di una situazione di stabilità nella RDC. 

Al di là dei proclami, però, la realtà mostra uno scenario differente, in cui l’insicurezza, le rapine a mano armata e i sequestri sembrano destinati a permanere insieme alla frustrazione e la rassegnazione della popolazione congolese D’altronde, l’epilogo di MONUSCO riflette una crisi molto più ampia e strutturale che travolge l’intero modello tradizionale delle operazioni di peacekeeping (un destino simile è toccato alla missione in Mali (MINUSMA) terminata nel giugno 2023 dopo dieci anni di attività e anche qui dopo pochissimi risultati raggiunti). 

Negli ultimi due decenni, l’avanzamento di mandati per il mantenimento della pace sempre più “robusti” e votati alla forza attiva da parte delle Nazioni Unite non è riuscito a rimuovere le cause di carattere etnico, economico e politico sottostanti i conflitti regionali, i quali sono a loro volta riesplosi più violentemente che in passato. Venendo a mancare questo primo requisito essenziale per il dispiegamento delle missioni, l’inadeguatezza della formula dei “mandati di pace” è stata interpretata dai Paesi destinatari della tutela internazionale alla stregua di un’occupazione forzata. Benché negli anni le proposte di dialogo per affrontare la questione in seno all’Assemblea Generale delle Nazioni Unite non siano affatto mancate, a oggi la situazione resta drammaticamente in stallo. Tra le alternative individuate la più interessante resta sempre la stessa: quella che vorrebbe una riforma sostanziale del Consiglio di Sicurezza, in vista di una maggiore inclusività e rappresentatività dei suoi membri. Tuttavia, attuare un programma di tale portata oggi, nell’attuale scenario geopolitico globale e considerato anche il crescente peso strategico assunto dai paesi africani (e dal loro disordine) nella ridefinizione di nuove sfere d’influenza, rende la proposta una missione pressoché impossibile.

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