Intervista all’Avv. Padovan su sanzioni internazionali, Brexit e controllo degli investimenti esteri

Marco Padovan, nato a Venezia nel 1958, ha fondato nel 2002 lo Studio Legale Padovan di Milano dopo una lunga carriera alla Banca europea per gli investimenti di Lussemburgo e alla BERS di Londra. Oggi il suo studio è un sicuro riferimento per le imprese di costruzione nella loro attività all’estero, ma anche sempre di più in materia di export control e di diritto societario.

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I. Con l’annuncio delle dimissioni del primo ministro britannico Theresa May, l’ipotesi no deal diviene sempre più probabile. Un eventuale hard Brexit potrebbe determinare importanti ripercussioni anche per l’economia italiana, dato che nel 2017 l’export made in Italy verso il mercato britannico è stato di 23 miliardi di euro. 

Quali misure possono adottare le imprese italiane che operano in UK per prepararsi al ritorno delle frontiere tra UE e Regno Unito?

Ad oggi, a partire dalla 23:00 del 31 ottobre 2019 l’European Union (Withdrawal) Act 2018 abrogherà l’European Communities Act del 1972, convertendo in normativa nazionale tutta quella europea direttamente applicabile, e garantendo vigenza a tutta la legislazione delegata emanata in forza della legge del 1972. Nonostante ciò, lo scenario che vede il Regno Unito divenire un Paese Terzo da un giorno all’altro non è certo di semplice gestione per le imprese nostrane. In caso di hard Brexit, infatti, la circolazione delle merci tra Londra e Bruxelles prevedrà l’applicazione dei dazi applicabili a qualsiasi Paese con cui l’UE non abbia stabilito alcun accordo, seguendo la clausola della nazione più favorita stabilita a livello WTO, senza contare le conseguenze legate ai regimi IVA e accise.

Da un punto di vista doganale, va dato atto dell’intenso lavoro svolto dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, che attraverso una massiccia opera di informazione – svolta principalmente in prima persona dalla direttrice ing. De Robertis – ha fatto e sta ancora facendo molto per fornire gli strumenti, quanto meno cognitivi, agli operatori economici. Né è la riprova la completezza e l’attualità delle indicazioni presenti nella sezione “Info Brexit” del sito adm.gov, oltre che l’apposito help desk istituito grazie alla costituzione di un team di funzionari dedicato al tema.

Un altro aspetto che dovrà essere preso in considerazione è quello delle restrizioni extra tributarie all’import e all’export, in particolare relativamente alla movimentazione dei beni dual use da una parte all’altra della Manica. Sotto questo punto di vista, già dal 1°febbraio 2019 è stata pubblicata, dall’Export Control Joint Unit and Department for International Trade, un’Open General Export Licence per esportare, a determinate   parte dei beni e della tecnologia a duplice uso verso l’UE a condizioni semplificate. Parimenti è stato fatto dagli Stati Membri, i quali, modificando il Regolamento 428/2009, hanno inserito il Regno Unito tra i destinatari dell’Autorizzazione Generale 001, che facilita di molto l’esportazione di beni duali verso determinati Paesi Terzi particolarmente “amici”.

Per quanto concerne le sanzioni economiche internazionali, in un primo periodo, in virtù del Withdrawal Act 2018, il Regno Unito continuerà ad applicare le sanzioni in vigore al momento della Brexit, per poi procedere ad una probabile graduale implementazione di misure unilaterali. Tale disomogeneità potrebbe pesare non poco sulle aziende o gli istituti finanziari che continueranno a lavorare dalla City, poiché dovranno aggiungere allo strabismo degli apparati sanzionatori USA e UE, anche le regole UK.

In conclusione, quello che pesa maggiormente sulla operatività delle imprese, non sono solamente le difficoltà di un no deal, quanto l’incertezza dei possibili scenari: sebbene una pianificazione fiscale, doganale ed extra tributaria legata alle sfide future sia il mio consiglio professionale; dall’altra non posso nascondere quanto gli sforzi e le risorse impegnate potrebbero essere totalmente inutili, nel caso in cui la Brexit non si dovesse manifestare in nessuna delle sue forme.


II. L’UE dispone di una delle discipline più aperte al mondo in materia di investimenti, come riconosciuto dall’OCSE nell’indice di restrizione agli investimenti. L’UE costituisce, infatti, la principale destinataria mondiale degli investimenti esteri diretti: alla fine del 2017 gli stock di investimenti esteri diretti detenuti da investitori di paesi terzi nell’UE ammontavano a 6 295 miliardi di €.

Cosa cambia con l’entrata in vigore (aprile 2019) del nuovo quadro europeo per il controllo degli investimenti esteri diretti, adottato per salvaguardare la sicurezza, l’ordine pubblico e gli interessi strategici dell’UE?

Il nuovo Regolamento (UE) 2019/452 nasce in un contesto politico in cui sono cambiati anche i trend degli investimenti esteri diretti. Se fino a qualche tempo fa gli investimenti esteri in Unione provenivano prevalentemente da USA e paesi EFTA, di recente sono aumentati gli investimenti da paesi emergenti, tra cui la Cina. I nuovi player hanno spesso alle spalle delle specifiche strategie di Stato volte ad acquisire tecnologie all’estero, con i rischi che possono conseguirne in tema di sicurezza e ordine pubblico degli Stati membri. II Regolamento risponde quindi alla duplice esigenza di favorire l’istituzione di leggi nazionali sul controllo (più della metà degli Stati membri non si è ancora dotata di una propria legge in materia) e di uniformare / coordinare le normative nazionali esistenti, anche alla luce dell’incremento degli investimenti scrutinati nei vari paesi. Ciò fermo restando l’assoluto favor dell’Unione Europea verso gli investimenti esteri, come rimarcato dalla prima premessa del Regolamento.

 Il Regolamento ha istituito, come da Voi rilevato, un quadro per il controllo degli investimenti esteri diretti nell’Unione. Ciò significa che il Regolamento non ha creato alcun meccanismo di controllo sovranazionale degli investimenti né ha introdotto alcun obbligo a carico degli Stati membri di istituire meccanismi di controllo nazionali, ma ha posto una serie di regole cui si dovranno attenere gli Stati membri laddove intendano adottare ex novo dei meccanismi di controllo nazionali oppure mantenere o modificare quelli esistenti. In tal modo, il Regolamento ha innanzitutto autorizzato l’istituzione e il mantenimento di meccanismi di controllo (pur conformi al Regolamento stesso) da parte dei singoli Stati. Il diritto di decidere se controllare o meno un determinato investimento rimane esclusivamente in capo a ciascuno Stato membro, così come rimane di competenza esclusiva di ciascuno Stato la materia della sicurezza nazionale.

 Il Regolamento prevede, tra l’altro, che il controllo potrà avvenire solo per motivi di sicurezza o di ordine pubblico, che le norme sui controlli nazionali degli investimenti debbano essere trasparenti e non operino discriminazioni tra paesi terzi, che sia garantita la riservatezza delle informazioni scambiate, che siano adottate misure per prevenire l’elusione dei meccanismi, e che i soggetti interessati possano presentare ricorso contro le decisioni di controllo nazionali. Sono inoltre elencati i fattori che gli Stati membri possono prendere in considerazione nel valutare un investimento, ossia gli effetti potenziali a livello di infrastrutture critiche, tecnologie critiche e prodotti a duplice uso, sicurezza dell’approvvigionamento di fattori produttivi critici, accesso ad informazioni sensibili, libertà e pluralismo dei media. Va poi tenuto conto se l’investitore sia controllato dall’amministrazione pubblica, sia già coinvolto in attività che incidano su sicurezza ed ordine pubblico e se vi sia il rischio che intraprenda attività illegali o criminali.

Un altro caposaldo del Regolamento è la creazione di un meccanismo di cooperazione tra gli Stati membri, e tra gli stessi e la Commissione, in relazione agli investimenti che siano già oggetto di un controllo in corso o che non lo siano ancora. Tale meccanismo prevede la formulazione di osservazioni da parte degli Stati Membri e l’emissione di pareri da parte della Commissione rispetto ad un investimento oggetto di controllo, o in programma o già realizzato, in un altro Stato membro; tale Stato dovrà, dal canto suo, fornire una serie di informazioni sull’investimento (tra cui l’assetto proprietario dell’investitore, il valore e la data dell’investimento, le fonti di finanziamento dello stesso etc.) e, infine, tenere in debita considerazione le osservazioni degli altri Stati membri e i pareri della Commissione. Inoltre, la Commissione, se ritiene che un investimento estero diretto possa incidere su progetti o programmi di interesse per l’Unione (es. Galileo o Horizon 2020) per motivi di sicurezza o di ordine pubblico, può emettere un parere destinato allo Stato membro in cui l’investimento estero diretto è in programma o è stato realizzato.

Si prescrive inoltre che gli Stati membri e la Commissione istituiscano un punto di contatto per l’attuazione del Regolamento, e si favorisce l’ulteriore coinvolgimento del (già esistente) gruppo di esperti in materia di controllo degli investimenti che fornisce consulenza e competenze alla Commissione.

Infine, il Regolamento prevede un periodo transitorio di 18 mesi per la sua attuazione. I prossimi mesi saranno quindi decisivi nel tracciare la strada dell’allineamento tra gli Stati membri, e tra questi e la Commissione, su una materia di stretta attualità e di centrale importanza sotto il profilo politico ed economico.

L’Italia dovrà rivedere la normativa nazionale in materia sia per adeguarsi alle nuove tempistiche dettate dal Regolamento sia per valutare la compatibilità dei criteri di valutazione degli investimenti esteri fissati dalla normativa italiana con quelli europei.


III. Il Regolamento di blocco impedisce ai soggetti europei di adeguarsi alle sanzioni secondarie statunitensi. Lei stesso lo ha però definito “regolamento di resistenza”, dal momento che, in realtà, non è stato possibile inserire nel corso dell’aggiornamento la possibilità di mettere in atto azioni ritorsive, da parte dell’Unione, nei confronti degli Stati Uniti o delle imprese non europee che dovessero mettere in difficoltà gli operatori europei.

Qual è il reale margine di manovra che hanno quindi le imprese europee?
Il Regolamento CE n. 2271 del 1996, noto come ‘Regolamento di Blocco’ prevede misure sanzionatorie (in Italia di competenza del Ministero dello Sviluppo Economico ai sensi del D.lgs. 346/1998: multa fino a € 92.962,24) e risarcitorie, esperibili dai soggetti europei eventualmente danneggiati dai comportamenti di altri soggetti adottati in ottemperanza delle sanzioni USA considerate illegittime. È un regolamento nato ventitré anni fa per reagire alle sanzioni extraterritoriali USA su Cuba, rispolverato nel 2018 per rispondere all’uscita degli USA dal JCPOA. Ho personalmente usato il regolamento di blocco per proteggere una società italiana finita nella lista SDN in tempi non sospetti, nel 2014, quando sembravano tutti concordi nella politica verso l’Iran. All’epoca ne misurai di persona la quasi assoluta inutilità e inefficienza. Ne parlammo anche con la Commissione quando decisero di rispolverarlo e di metterlo al centro della reazione europea all’uscita degli USA dal JCPOA e per convincere gli iraniani che l’Europa fa sul serio. Ho sempre pensato che il regolamento di blocco, così come formulato e concepito, senza una reale protezione per chi deve arbitrare tra compliance con le sanzioni USA e adeguamento alle norme europee che la vietano, mettendo in gioco la sua stessa sopravvivenza aziendale altro non faccia che alimentare un cannibalismo intraeuropeo e mettere in difficoltà sempre crescente gli operatori europei e le autorità nazionali senza nulla risolvere. Purtroppo, questa profezia dopo un anno si sta puntualmente realizzando e vedo tutti brancolare nel buio coinvolgendo i vari poteri dello Stato. Almeno in Italia.

IV. In seguito alla costituzione di INSTEX, le aziende europee usufruiranno effettivamente di tale strumento o prevarrà la paura di essere sottoposti a sanzioni statunitensi, dal momento che la maggior parte delle grandi aziende ha attività negli Stati Uniti? 

Occorre innanzitutto rilevare che INSTEX è stato costituito a fine gennaio 2019 ma, ad oggi, non è ancora operativo. Il suo funzionamento dovrebbe fondarsi sulla compensazione di debiti e crediti maturati nell’ambito delle relazioni commerciali tra l’Iran e i paesi soci di INSTEX, che attualmente sono Francia, Germania e Regno Unito (l’Italia ne sta negoziando l’ingresso). È noto che il veicolo gestirà inizialmente solo i flussi finanziari relativi al commercio con l’Iran di medicinali, dispositivi medicali, e prodotti agroalimentari. Tale limitazione ha lasciato molti delusi: qualora l’operatività di INSTEX non venisse estesa, le aspettative degli operatori economici europei attivi in settori industriali diversi dai settori citati sopra rimarrebbero disattese. Infatti, nessuno dei settori in cui opererebbe INSTEX è colpito dalle sanzioni secondarie statunitensi e, pertanto, le relative transazioni ben potrebbero essere compiute, anche in base alle regole USA, utilizzando i canali normali di pagamento (purché le banche iraniane coinvolte non siano entità designate come SDN subject to secondary sanctions). Ancora, in assenza di misure di protezione adeguate, nulla impedirebbe alle aziende europee e a INSTEX stesso di diventare un facile bersaglio sanzionabile dalle autorità statunitensi, come peraltro continuano a ribadire le autorità statunitensi. Resta dunque il dubbio se INSTEX sarà mai in grado di attirare utenti.