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Il regime di controllo degli armamenti e le relazioni tra la Russia e la NATO: intervista a Nicolò Fasola

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Per l’anniversario di Matrioska – Osservatorio sulla Russia, abbiamo incontrato Nicolò Fasola dell’Università di Birmingham, per discutere delle recenti tensioni tra Federazione Russa e Ucraino, dello stato delle relazioni con la NATO e delle prospettive dei negoziati sul controllo degli armamenti a pochi mesi dal rinnovo del Trattato New START.

Nel corso dei negoziati per il rinnovo del trattato New Start, a più riprese, gli Stati Uniti hanno premuto per un’integrazione della Cina mentre la Russia ambiva a un allargamento pluridirezionale che includesse anche il Regno Unito e la Francia: in termini strategici, quali sono le ragioni alla base di tale divergenza?

Da un punto di vista strategico, da parte degli Stati Uniti è stato ragionevole aver tentato di includere la Cina nei negoziati per la nuova versione del trattato New Start. D’altronde, sin dalla presidenza Obama, la politica estera statunitense è stata deviata dall’Europa e dal Medio-Oriente verso il Pacifico. Allo stesso tempo, l’ordine delle priorità ha indotto a estromettere da tali trattative il Regno Unito e la Francia, i quali non dispongono né di arsenali nucleari paragonabili a quelli della Russia e della Cina né delle risorse per ampliarlo al punto da poter suscitare timori analoghi. Attualmente, i due Alleati non sono una minaccia e, qualora dovessero diventarlo, gli Stati Uniti avrebbero la possibilità di pattuire con essi un coordinamento bilaterale o multilaterale circa il controllo dei rispettivi armamenti. La Russia, le cui percezioni della realtà internazionale le fanno considerare molti nemici e pochi amici, ritiene l’inclusione del Regno Unito e della Francia nei suddetti negoziati molto più opportuno, dal momento che, in qualità di alleati statunitensi, allo scoppio di un ipotetico conflitto armato contro gli Stati Uniti, la Federazione Russa sarebbe costretta a schierarsi anche contro questi attori. Inoltre, sarebbe necessario tenere in considerazione che, sin dalla dottrina Primakov, la Russia ha iniziato a interpretare gli affari internazionali in termini multipolari e, di conseguenza, il proposito di integrare un maggior numero di attori in trattative primordialmente bilaterali sarebbe intellettualmente e strategicamente coerente. 

Attualmente, il trattato New Start riflette il modello di stabilità strategica migliore sia per la Russia sia per gli Stati Uniti. Considerato che il patto non copre il 60/65% delle scorte nucleari attive dei due Paesi, ossia le testate nucleari strategiche di riserva e le testate nucleari non strategiche, futuri negoziati potrebbero arrivare a una copertura totale degli armamenti nucleari?

No, credo che questo non sarà possibile. Ritengo che né la Russia né gli Stati Uniti abbiano intenzione di privarsi completamente dei propri armamenti nucleari, ma solo di monitorarne lo sviluppo e di tentare di contenerli entro una soglia che permetta loro di garantire la c.d. stabilità strategica. Ricordiamo che la NATO ha dichiarato frequentemente che si qualificherà come un’alleanza nucleare fintanto che stati terzi disporranno a loro volta di armi nucleari. Per la Russia, invece, la componente nucleare del proprio dispositivo militare occupa una posizione cardinale sotto molteplici aspetti: in primo luogo, l’arma nucleare rappresenta una parte integrante della propria auto-percezione di grande potenza; in secondo luogo, come è stato ribadito sia in dichiarazioni pubbliche da Vladimir Putin sia nei documenti strategici, l’arma nucleare costituisce la garanzia ultima per la sopravvivenza della Russia in caso di minaccia esistenziale; e in terzo luogo, particolarmente le testate nucleari non strategiche sono parte integrante del peculiare sistema di deterrenza nucleare russo, il quale si sviluppa su tre livelli, che corrispondo a tre stadi di conflitto. La Russia ritiene infatti che possano concretizzarsi dei conflitti locali, dei conflitti regionali, e dei conflitti globali e per ognuno di essi ha previsto la minaccia o l’uso, limitato o su ampia scala, dei propri armamenti nucleari. Il Cremlino non potrebbe fare a meno del proprio arsenale nucleare e, pertanto, risulta impensabile che sia disposta a negoziare un disarmo totale. 

La vittoria di Joe Biden alle elezioni presidenziali ha impedito al Presidente uscente Donald Trump di lasciare che il trattato New Start scadesse senza che la Russia e gli Stati Uniti raggiungessero un accordo. La tempestiva, ma non negoziata, proroga del Trattato potrebbe far emergere nuove frizioni nei mesi e negli anni a venire? Quali potrebbero essere i temi rispetto ai quali il regime di controllo degli armamenti nucleari potrebbe entrare strutturalmente in crisi dopo la caduta del trattato INF e del trattato Open Skies?

Sicuramente, dal breve al lungo periodo, emergeranno nuove tensioni tra gli Stati Uniti e la Russia, soprattutto circa il dossier militare nucleare, ma a prescindere dalla caotica proroga del trattato New Start. Tali tensioni emergeranno a causa di frizioni strutturali più profonde, testimoniate dalle modalità di proroga stesse. In generale, i regimi internazionali, ossia quei complessi di norme e di istituzioni formali e informali che disciplinano alcuni aspetti specifici degli affari internazionali, si fondano almeno su tre elementi: quello del potere, quello normativo-istituzionale, e quello epistemologico. Guardando al primo, dal momento che l’equilibrio di potere è in continuo mutamento, assistiamo a un’alterazione della struttura internazionale, la quale andrà a minare le basi del precedente sistema di controllo degli armamenti, posto in essere nei decenni passati sia durante gli anni della Guerra Fredda sia durante i primi anni Novata e Duemila. Dal punto di vista del secondo, gli agenti internazionali, nel nostro caso la Russia e gli Stati Uniti, si rivelano incapaci di comunicare e non condividono le stesse aspirazioni e gli stessi ideali. Date tali condizioni, per loro sarà difficile dover concordare delle norme condivise che possano caratterizzare il vivere internazionale negli anni a venire. Considerando il terzo fattore, è importante che la partecipazione ai negoziati sul controllo degli armamenti nucleari venga estesa anche a esperti e tecnici del settore, che siano essi politologi o scienziati. Ebbene, in questa era di post-verità, in quale misura la sfera politica recepirà le opinioni degli esperti? In termini pratici, qualora questo venga fatto, bisogna poi considerare che il contesto nel quale i negoziati per i nuovi accordi sul nucleare si svolgeranno sarà un contesto inevitabilmente molto più complesso rispetto a quello della Guerra Fredda oppure a quello di dieci anni fa, posto che le circostanze tecnico-militari sono mutate radicalmente. La Russia e gli Stati Uniti dovranno considerare nuove tematiche, tra cui la sovrapposizione dei domini convenzionale e non-convenzionale, la dimensione cibernetica, la maggiore militarizzazione dello Spazio, e l’intelligenza artificiale. Per esempio, oggigiorno sono stati concepiti missili ipersonici e missili sui quali è possibile caricare sia testate convenzionali sia testate nucleari, quindi ci si chiede se queste nuove categorie di armi dovranno essere incluse nei nuovi accordi e in particolare se saranno inclusi all’interno dello stesso trattato oppure in un sistema di trattati più ampio. Le domande aperte sono molte e complicano notevolmente lo svolgimento dei negoziati in un contesto in cui la Russia e gli Stati Uniti non sanno parlare la stessa lingua. Infine, è importante menzionare che la diffidenza reciproca tra Mosca e Washington costituisce l’elemento chiave della loro incapacità di condividere un certo grado di responsabilità circa la stabilità strategica del sistema internazionale in maniera durevole.

Guardando alle relazioni tra la Federazione Russa e la NATO, il congelamento dei rapporti bilaterali è ormai una condizione “normale” dall’intervento russo in Ucraina nel 2014. Nei mesi scorsi, esponenti dell’amministrazione Biden si sono espressi a favore di un consolidamento delle relazioni tra la NATO e la Georgia e l’Ucraina, arrivando a ventilarne la piena adesione nell’Alleanza. È una prospettiva credibile e realisticamente sostenibile da parte degli alleati? La Russia come potrebbe reagire a tale eventualità?

A volte non è opportuno che le dichiarazioni politiche vengano considerate come uno specchio delle reali intenzioni di un attore internazionale. Gli Stati Uniti e la NATO hanno affermato spesso di voler includere l’Ucraina e la Georgia nell’Alleanza, propugnando la c.d. “Open Door Policy”. Tuttavia, tali dichiarazioni non hanno trovato un riscontro concreto, se non da parte della Federazione Russa, la quale, incurante, ha mosso sia contro la Georgia nel 2008 sia contro l’Ucraina nel 2014. Da parte degli Alleati non ci sono prove a sostegno della volontà, solida e condivisa, di esporsi a una guerra regionale contro la Russia per integrare entro le proprie fila l’Ucraina e la Georgia, dal momento che la NATO già usufruisce di un partenariato speciale con entrambi i Paesi, i quali contribuiscono in modo considerevole e sostanziale sia alle attività ordinarie sia alle operazioni di livello internazionale a guida dell’Alleanza. Gli Alleati hanno dichiarato spesso di voler preservare la sovranità e l’integrità territoriale dell’Ucraina e, nel contesto degli accadimenti più recenti, Washington ha asseverato di monitorare gli sviluppi militari lungo la faglia Est-Ovest. Tuttavia, queste affermazioni non sono accompagnate da fatti sostanziali. Certamente, in tempi più recenti, l’Alleanza ha adottato misure militari di rilievo, ad esempio in termini di difesa e di deterrenza degli spiegamenti nel Mar Baltico e nell’Europa dell’Est. Cionondimeno, nei casi dell’Ucraina e della Georgia, il supporto dell’Occidente non è ancora andato oltre l’assistenza nei confronti della riforma del sistema militare. È emersa poi un’ipotesi alternativa, che consiste nel presentare un fait accompli, integrando ex abrupto sia l’Ucraina sia la Georgia nella NATO allo scopo di rilevare la risolutezza della Russia circa la conversione delle sue frequenti minacce in atti tangibili. Si tratta di un’opzione possibile, sebbene scarsamente probabile.

Alla luce del recente build-up della Russia intorno all’Ucraina, che ha riscontrato un risalto mediatico non trascurabile, quali sono le intenzioni della Russia?

Il recente build-up militare della Russia intorno all’ucraina è stato certamente un evento rilevante in termini di sicurezza e stabilità sul fronte della faglia Est-Ovest, tanto che sia la NATO sia l’Unione Europea hanno monitorato costantemente la mobilitazione delle forze militari russe, dispiegando, in via del tutto preventiva, ulteriori dispositivi di deterrenza in prossimità del Mar Nero, del Mar Baltico, e del Mare del Nord. Tuttavia, il recente build-up militare russo ricade all’interno delle regolari attività di esercitazione militari che vengono effettuate con cadenza annuale proprio in questa stagione e, quantitativamente parlando, le manovre russe sono assolutamente comparabili con gli standard degli scorsi anni. Con molte probabilità, tale dispiegamento rispondeva anche al desiderio da parte dell’élite russa di monitorare la reattività dell’Occidente sotto la guida di Joe Biden. Al netto di ciò, non si è ritenuto credibile che da parte della Russia ci fossero secondi fini, sebbene non si possa escludere totalmente anche questa possibilità. Attualmente, non ci sono ragioni che lasciano credere che la Federazione Russa voglia scatenare un conflitto armato regionale.

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