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Il processo di rinnovo del New START e le frizioni tra Mosca e Washington sul controllo degli armamenti

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Lo scorso anno, la Federazione Russa e gli Stati Uniti si sono consultati periodicamente per la rinegoziazione del New START (New Strategic Arms Reduction Treaty), il trattato bilaterale per la riduzione delle armi nucleari strategiche con raggio d’azione intercontinentale, firmato nel 2010 dai presidenti Medvedev e Obama, che avrebbe cessato di produrre i suoi effetti giuridici a partire dal 5 febbraio 2021. Con l’insediamento dell’Amministrazione Biden, l’accordo è stato burrascosamente rinnovato, ma molte questioni, emerse nel corso del negoziato, restano ancora aperte.

Il negoziato e i nuovi documenti strategici russi

Per lunghi mesi, la trattiva per il rinnovo del New START si è inserita all’interno di un confronto particolarmente teso e inevitabilmente instabile, per via del recesso statunitense dai trattati Intermediate-Range Nuclear Forces (INF) nel 2019 e Open Skies nel 2020. Infatti, il 2 giugno, Vladimir Putin, nel pieno svolgimento di una seduta del Consiglio di Sicurezza Nazionale, cui partecipano anche i Ministri e le Agenzie preposte alla sicurezza della Nazione, aveva annunciato l’assenza dei presupposti per il rinnovo del New Start. Eppure, nella medesima giornata, il Cremlino ha autorizzato la diffusione di un documento tradizionalmente segretato, che menzionava i principi fondamentali della dottrina della Federazione Russa in materia di deterrenza nucleare. La parte più controversa del documento è l’art. 4, che descrive la funzione della deterrenza nucleare in caso di conflitto armato: dal testo si evince che la Russia contempla la prevenzione di un’escalation di azioni militari o la loro conclusione a condizioni accettabili per se stessa e per i suoi alleati. Siffatta prescrizione potrebbe essere un esplicito riferimento al concetto di “escalate to de-escalate”, che implica il ricorso a un attacco nucleare limitato per imporre all’avversario la cessazione di un attacco convenzionale. L’art. 4 ricorre a una formula piuttosto generica, la quale né conferma né smentisce la piena aderenza a tale precetto, alimentando negli avversari l’incertezza circa la sua effettiva operatività nella pianificazione militare. Il documento puntualizza però che l’implementazione della deterrenza nucleare pertiene principalmente gli Stati o le coalizioni militari che possiedono armi nucleari e/o altre armi di distruzione di massa e che considerano la Federazione Russa come un potenziale avversario. Quindi, affinché Mosca consideri il proprio coinvolgimento in un conflitto nucleare, l’avversario dovrebbe rendere chiare e intelligibili sia capacità minacciose sia intenzioni malevole. Ad esempio, la deterrenza non è applicata alla Cina, benché possegga le capacità nucleari e convenzionali per costituire una minaccia, fintanto che questa non sarà ufficialmente percepita dalla Russia come un avversario; al contrario, la deterrenza continua ad essere applicata agli Stati Uniti, in forza della revisione della postura nucleare del 2018 che identifica la Russia come una minaccia. Ad ogni modo, era molto improbabile che il documento avesse un impatto immediato sulla stabilità strategica tra la Russia e gli altri Stati dotati di armamenti nucleari, considerato che sarebbe stata necessaria ulteriore trasparenza e fiducia bilaterale e multilaterale. 

L’evoluzione dei negoziati

Il summit tenutosi a Vienna il 22 e il 23 giugno tra la Russia e gli Stati Uniti ha fatto emergere le  intenzioni di entrambi i Paesi: da parte statunitense, l’inviato speciale per il controllo degli armamenti Marshall Billingslea, sin dalle settimane precedenti, aveva manifestato il desiderio di coinvolgere la Cina nelle consultazioni, nella speranza, non troppo velata, di riuscire a vincolarla in un accordo trilaterale, sebbene il gigante asiatico avesse ribadito a più riprese che non avrebbe preso parte a tali negoziazioni per via della limitatezza del proprio arsenale nucleare. Da parte russa, invece, il viceministro e capo-delegazione Sergej Ryabkov non ha celato il proprio scetticismo sulla possibilità di coinvolgere la Repubblica Popolare Cinese nelle operazioni diplomatiche in corso, affermando che la partecipazione della Cina, benché non fosse contraria ai propri interessi, avrebbe rischiato di complicare il processo di revisione del Trattato. A dire il vero, con ogni probabilità, il coinvolgimento nelle trattative di una grande potenza emergente quale la Cina, seppur in possesso di capacità nucleari piuttosto limitate, avrebbe incrinato la posizione globale della Russia, come risultato della marginalizzazione nel suo confronto privilegiato con gli Stati Uniti. Nel lungo periodo, la Federazione Russa forse sarebbe disposta ad accettare l’integrazione della Cina negli accordi a patto che lo facciano anche la Francia e la Gran Bretagna, potenze di prim’ordine della NATO, nonostante le probabilità di riuscita di un tale disegno siano, per il momento, infime. Infatti, sia la Francia sia il Regno Unito hanno manifestato da sempre una certa avversione nei confronti degli accordi sulla limitazione degli armamenti, nel timore che la riduzione o la rinuncia delle relative capacità di rappresaglia potessero compromettere il proprio status. Ad ogni modo, il vertice non ha prodotto una linea d’azione comune definitiva che potesse essere percorsa nei mesi a venire, sebbene i rispettivi delegati avessero concordato la creazione di gruppi di lavoro tecnici finalizzati alla costruzione di un nuovo round negoziale per le giornate dal 27 al 30 luglio, rivelatosi poi anch’esso inconcludente.

All’inizio del mese di agosto, si è registrato un incremento delle tensioni tra la Russia e gli Stati Uniti, dopo che il Ministro della difesa russo Sergej Shoigu ha dichiarato che, qualora la Casa Bianca avesse avviato un diffuso dispiegamento di missili a raggio intermedio, il Cremlino, percependo tali iniziative come una manifesta provocazione e una potenziale minaccia, avrebbe reagito di conseguenza. Per tutta risposta, in un articolo pubblicato sul sito del Pentagono, l’ammiraglio statunitense Charles A. Richard, Comandante dello United States Strategic Command, ha asserito che la politica degli armamenti nucleari perseguita dalla Russia rappresenta una sfida alla sicurezza degli Stati Uniti e che sarebbe stato necessario consolidare la propria posizione non solo nei quattro domini tradizionali, quali la terra, l’aria, il mare, e il cyber, ma anche le proprie capacità di deterrenza. Il ministro degli affari esteri russo Sergej Lavrov ha controbattuto a tali imputazioni, affermando che il rischio di una potenziale stabilità internazionale sarebbe da imputare al perseguimento, da parte degli Stati Uniti, di una “politica volta al mantenimento della propria egemonia, basata sulla convinzione errata di poter uscire vincente da un conflitto nucleare”, considerate le difficoltà riscontrate riguardo alla realizzazione di un accordo sui futuri sistemi di difesa missilistici, sulla modernizzazione degli arsenali e dei sistemi guidati ad elevata precisione e sulla regolamentazione della militarizzazione dello spazio esterno. Come se non bastasse, il segretario di stato Mike Pompeo ha annunciato l’ingresso in Polonia di 4000 soldati statunitensi, incrementando fino a 30 000 le unità dell’Esercito degli Stati Uniti stanziate sul Continente e bilanciando la precedente sottrazione di 5500 militi dalla Germania, per la Russia, la riallocazione delle truppe statunitensi non avrebbe in realtà costituito una minaccia tangibile. 

Nel mese di settembre, l’ambasciatore russo Anatoly Antonov ha rilasciato un’intervista al quotidiano giapponese Nikkei, dalla quale sono emerse le motivazioni del rifiuto della proposta di accordo avanzata dagli Stati Uniti nelle settimane precedenti. In breve, Washington sarebbe stata disposta a prorogare il trattato New Start a patto che Mosca aderisse a un regime di controllo più rigido su tutti gli armamenti, quindi strategici, di teatro, e tattici. Il funzionario russo non ha taciuto la propria repulsione a tale invito, affermando che una clausola simile sarebbe impraticabile a causa dell’incremento della potenziale pervasività dei controlli da parte degli Stati Uniti e ritenendo che la Russia non sarebbe stata mai disposta ad accettare la proroga del trattato a qualsiasi condizione. L’ambasciatore Antonov ha lasciato intendere che il compromesso ideale avrebbe veduto il rinnovo del Trattato e, successivamente, l’apertura di un negoziato più ampio che avesse ad oggetto la regolamentazione e la limitazione degli armamenti nucleari offensivi e, soprattutto, difensivi, le quali avrebbero promosso l’edificazione di un’effettiva stabilità strategica. È evidente che la logica di tale invito a procedere conseguisse dall’imminenza delle prossime elezioni presidenziali statunitensi, che avrebbero potuto deporre Donald Trump oppure designare Joe Biden. Nel primo caso, gli Stati Uniti avrebbero continuato a seguire una linea dura, imponendo alla Russia postille sempre più inflessibili; nel secondo caso, gli Stati Uniti avrebbero concordato il rinnovo del New Start sia per stemperare le tensioni con la Russia sia per accogliere gli appelli degli alleati europei, che a più riprese hanno manifestato la propria avversione alla cessazione degli effetti del Trattato. Alla fine del mese di ottobre, Nikolay Patrushev e Robert O’Brien, rispettivamente i consiglieri per la sicurezza nazionale di Vladimir Putin e Donald Trump, si sono confrontati a Ginevra nel tentativo di definire alcuni principi guida per un’intesa, i cui dettagli sarebbero stati discussi pochi giorni più tardi a Helsinki dai capi-delegazione Ryabkov e Billingslea. In occasione del summit finlandese, la Russia ha proposto agli Stati Uniti di prorogare di un anno la scadenza del New Start, al fine di poter negoziare, nel frattempo, un nuovo accordo che tenesse in considerazione sia gli armamenti difensivi sia le armi sub-strategiche. Oltreoceano, il Dipartimento di Stato ha accolto di buon grado l’offerta russa, purché si desse avvio al congelamento temporaneo dei rispettivi arsenali nucleari, rendendo il dispiegamento di ulteriori vettori e/o testate proibito. Legalmente, tale intesa avrebbe emendato il testo del Trattato ancora in vigore, sulla base di un accordo informale sigillato dalla volontà politica delle Parti, ma non avrebbe prodotto un vincolo giuridico. 

Le elezioni statunitensi e il controllo degli armamenti

Il tentativo di una conciliazione così repentina è da attribuire, senza dubbio, alla scadenza elettorale del 3 novembre cui era condizionato Donald Trump, dal momento che l’insuccesso dei negoziati sul nucleare con la Russia sarebbe equivalso a un fallimento in politica estera che avrebbe potuto compromettere definitivamente la sua rielezione. In effetti, l’incapacità dell’amministrazione Trump di trovare un accordo sul nucleare potrebbe aver contribuito al successo di Joe Biden, dichiarato presidente eletto degli Stati Uniti il 16 dicembre, dopo un lungo ciclo di spogli e di riconteggi elettorali. Così stando le cose, la responsabilità di gestire le trattative con la federazione Russa è stata trasferita a un comitato di transizione, sino alla pronuncia del giuramento di Joe Biden a Washington il gennaio successivo. Nel frattempo, Vladimir Putin ne ha approfittato per tentare di aprire un nuovo canale di comunicazione con l’Alleanza Atlantica circa il trattato Intermediate-Range Nuclear Forces (INF), dal quale gli Stati Uniti avevano annunciato la propria recessione lo stesso anno. Ricordiamo che l’INF è stato il primo accordo di controllo degli armamenti nucleari che ha eliminato un’intera categoria di sistemi d’arma, imponendo l’eliminazione delle scorte di missili terrestri a medio e corto raggio; inoltre, due protocolli del Trattato, hanno stabilito procedure senza precedenti affinché gli uni potessero verificare la distruzione dei missili dell’altra, e viceversa. Allo scopo di continuare a mantenere un equilibrio strategico in Europa e in Asia, la Russia ha continuato a onorare la clausola che vietava il dispiegamento di ulteriori missili; muovendo da tale presupposto, Vladimir Putin ha garantito che il Cremlino avrebbe esteso il rispetto della clausola e che avrebbe autorizzato delle ispezioni reciproche, a condizione che sul continente europeo non vengano posizionati missili fabbricati dagli Stati Uniti. La proposta russa avrebbe implicato la limitazione sia dei vettori dispiegati dagli Stati Uniti nelle proprie basi all’estero sia dei vettori statunitensi acquistati da paesi terzi. In Europa, questa graduale apertura è stata accolta con cauto ottimismo. Nell’emisfero occidentale, invece, il giorno dopo la cerimonia di insediamento di Joe Biden alla Casa Bianca, il Dipartimento di Stato ha reso noto che gli Stati Uniti sarebbero stati pronti a intavolare le discussioni per il rinnovo automatico di cinque anni del New Start a partire dal 5 febbraio venturo. L’annuncio è stato salutato con grande favore dal Cremlino, ma rappresenta solamente il nuovo punto di partenza dei negoziati per il controllo degli armamenti nucleari, che si sarebbero protratti durante tutto il primo mandato del neopresidente statunitense. 

Il 26 gennaio, Vladimir Putin e Joe Biden hanno raggiunto un’intesa telefonica, ufficializzata attraverso una dichiarazione congiunta dei rispettivi Ministri degli Affari Esteri che hanno definito i dettagli del rinnovo del New Start. I due Paesi hanno ricorso allo scambio di note diplomatiche mediante le ambasciate di Mosca e di Washington per rendere la decisione esecutiva, al fine di evitare un nuovo round negoziale in tempi ristretti. Pertanto, ancora per i prossimi cinque anni, le due potenze potranno schierare un massimo di 1550 testate caricate su non più di 800 vettori strategici ciascuno. In seguito al rinnovo del Trattato, gli Stati Uniti hanno dispiegato 668 vettori dotati di 1376 testate mentre la Russia ne ha dispiegati 513 dotati di 1426 testate, assicurandosi di rimanere al di sotto dei vincoli di trattato per garantirsi delle forze di riserva impiegabili in caso di emergenza. Infatti, la sicurezza dei due rivali deriva da una forma di incertezza tollerabile, legata all’impossibilità di prevedere ogni mossa dell’avversario e all’esposizione reciproca a un eventuale second strike.

Questo articolo è uno dei contributi del numero speciale di Matrioska – Osservatorio sulla Russia, pubblicato in occasione dell’anniversario del nostro osservatorio. Scopri qui tutti i numeri di Matrioska!

Nicolas Drago
Geopolitica.info

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