La normativa italiana sul golden power è stata concepita con un duplice obiettivo; quello di rendere compatibile con il diritto comunitario la disciplina nazionale sui poteri speciali del Governo e quello di arginare le azioni predatorie aventi come target gli asset strategici nazionali. In particolare – la tutela delle aziende di punta – è stato il fil rouge che ha indirizzato i progressivi ritocchi all’impianto normativo, strumento prezioso in un momento di debolezza esacerbato dalla pandemia, che espone il sistema Paese al rischio di impoverimento delle sue eccellenze nel medio-lungo termine.
La tutela della difesa e sicurezza nazionale
Il decreto legge n°21/2012 – poi convertito nella legge n°56/2012 – consente al Governo di esercitare poteri speciali nei settori della difesa e della sicurezza nazionale (Art.1). Il decreto segna una rivoluzione copernicana in materia poiché – a differenza della normativa precedente che circoscriveva l’azione alle aziende privatizzate – permette l’intervento su qualsiasi società strategica, codificando così il passaggio dal golden share al regime di golden power. Relativamente a difesa e sicurezza nazionale, il presupposto fondamentale per l’attivazione di detti poteri speciali è la “minaccia effettiva di grave pregiudizio per gli interessi essenziali della difesa e sicurezza nazionale”, da valutarsi secondo i principi di proporzionalità e ragionevolezza. In quanto a termini e meccanismi d’azione da parte del Governo si riportano – tra le altre – (a) l’imposizione di specifiche condizioni sulla sicurezza di approvvigionamenti, informazioni e trasferimenti tecnologici; (b) il potere di veto su delibere aventi ad oggetto fusione, scissione, trasferimento dell’azienda o di rami di essa o di controllate, il trasferimento all’estero della sede sociale; (c) l’opposizione all’acquisto di partecipazioni da parte di soggetti diversi dallo Stato italiano o enti pubblici italiani qualora l’acquirente venisse a detenere delle quote tali da poter compromettere gli interessi nazionali. Per consentire alla Presidenza del Consiglio un appropriato esercizio delle sue prerogative, sussiste in capo alle imprese che svolgono attività strategiche un obbligo di notifica di particolari delibere o atti, mentre nel caso di acquisizione di partecipazioni l’obbligo ricade sull’acquirente.
Il 5G, l’energia, i trasporti e le comunicazioni
Lo sviluppo tecnologico intercorso nel frattempo con il 5G ed il suo carico di implicazioni per la sicurezza nazionale hanno reso necessario un aggiornamento della disciplina, intervenuto con il decreto legge n° 22/2019 poi convertito nella legge n°41/2019. Il nuovo articolo 1-bis ha infatti ampliato il dominio della difesa e sicurezza nazionale – e dunque la sfera di intervento del Governo – anche ai servizi di comunicazione elettronica a banda larga basati sulla tecnologia 5G. L’impresa dunque che stipula accordi per l’acquisto di beni o servizi inerenti alla progettazione, realizzazione, manutenzione e gestione delle reti di comunicazione elettronica a banda larga basate sul 5G o che acquista componenti funzionali alle succitate attività da soggetti esterni all’Unione Europea è anch’essa soggetta al già nominato obbligo di notifica. Per quanto riguarda invece i settori di energia, trasporti e comunicazioni, il decreto legge n°21/2012 prevede l’attivazione del golden power in caso di “minaccia effettiva di grave pregiudizio per gli interessi pubblici relativi alla sicurezza e funzionamento delle reti e degli impianti e alla continuità degli approvvigionamenti” con modalità simili a quelle già previste per la difesa e sicurezza nazionale, con il distinguo di essere però rivolte – nell’eventualità di acquisizione di partecipazioni – a soggetti extra-europei.
Anche in questo caso, è sopraggiunto un aggiornamento della normativa con il decreto legge n°105/2019 – convertito nella legge n°133/2019 – che richiamando il regolamento UE n°452/2019 ha allargato la nozione di grave pregiudizio alla sicurezza a infrastrutture critiche (energia, trasporti, acqua, salute, comunicazioni e media, trattamento e archiviazione dati, aerospazio, difesa, infrastrutture elettorali e finanziarie), tecnologie critiche e prodotti dual-use (AI, robotica, cybersicurezza, semiconduttori, aerospazio, energia quantistica e nucleare, nanotecnologie e biotecnologie), approvvigionamento di fattori critici produttivi (energia, sicurezza alimentare, materie prime) e accesso e controllo di informazioni sensibili (compresi i dati personali).
Lo scudo: il decreto legge n°23/2020
Il tracollo delle principali piazze finanziarie mondiali innescato dalla pandemia ha sollevato l’interesse del Comitato Parlamentare per la Sicurezza della Repubblica (COPASIR), che si è dunque concentrato sulla possibilità che soggetti extra-europei o comunitari potessero approfittare dei cali azionari e di una soglia di attenzione ribassata per condurre scalate ostili a danno degli asset cruciali per il Paese. La risposta a tali timori si è concretizzata nel decreto legge n°23/2020 (decreto liquidità) che con soli tre articoli (15, 16 e 17) innalza una muraglia per impedire la razzia dei pezzi più pregiati del tessuto economico-produttivo nazionale. In particolare, l’Art.15 allarga l’ambito di esercizio dei poteri speciali del Governo – oltre ai settori già tutelati dalla normativa precedente – anche ai settori finanziario, creditizio e assicurativo. Non si tratta comunque di una mera estensione della gittata del golden power in quanto – fino al 30 dicembre 2020 – scatta l’obbligo di notifica alla Presidenza del Consiglio anche per “azioni di acquisto di partecipazioni, da parte di soggetti esteri, anche appartenenti all’Unione Europea, di rilevanza tale da determinare l’insediamento stabile dell’acquirente in ragione dell’assunzione del controllo della società”. Per quanto concerne l’acquisto di partecipazioni da parte di soggetti extra-europei, l’obbligo di notifica scatta per acquisti di partecipazioni “che attribuiscono una quota dei diritti di voto o del capitale almeno pari al 10%, tenuto conto delle azioni o quote già direttamente o indirettamente possedute, e il valore complessivo dell’investimento sia pari o superiore a un milione di euro” prevedendo altresì notifiche per acquisizioni che superino le soglie del 15%, 20%, 25% e 50%. Altra novità prevista dal decreto (Art.16) è che – in violazione degli obblighi o in assenza di notifica – la Presidenza del Consiglio ha la possibilità di avviare d’ufficio il procedimento per l’eventuale esercizio dei poteri speciali. La CONSOB infine – con provvedimento motivato dalla tutela degli investitori nonché di efficienza e trasparenza del controllo societario e del mercato dei capitali – può prevedere per un limitato periodo di tempo una soglia del 5% per le società ad azionariato particolarmente diffuso.
I timori di operazioni ostili
È indubbio come il dispositivo di protezione degli asset strategici abbia subito una netta accelerazione indotta dagli eventi, così com’è chiaro che ancora tanto resta da fare.
Le disposizioni contenute nel decreto liquidità sono state accolte con favore da gran parte degli addetti ai lavori, tra tutti il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio Fraccaro – che l’ha definito un “vaccino contro il virus delle scalate ostili” – ed il vicepresidente del COPASIR, il Sen. Urso, che da tempo auspicava l’estensione dei settori coperti dallo scudo e la sua applicazione anche a soggetti ostili europei. Non è infatti da trascurare che un grave pregiudizio agli interessi strategici sia arrecato dal “fuoco amico” europeo.
In particolare – in ambito creditizio e assicurativo – le attenzioni di Société Générale e Axa verso UniCredit e Generali preoccupano il COPASIR sotto vari profili, poiché giova ricordare che Piazza Gae Aulenti ed il Leone di Trieste detengono da sole quasi 110 mld € di titoli del debito pubblico italiano. Oltre agli esempi già citati, a spaventare sono pure le dinamiche di esautoramento ed avvicendamento del management italiano allo scopo di acquisire tecnologie e dati, manovre queste sotto la lente di ingrandimento delle Agenzie. Non mancano però le voci contrarie al golden power, tra le quali quella del Prof. Cassese che ha parlato di “segnale di debolezza” e di Franco Debenedetti, che lo definisce uno strumento lesivo dei diritti di proprietà.
Per le fonti legislative si veda:
- decreto legge n°21/2012 e legge n°56/2012
- decreto legge n°22/2019
- decreto legge n°105/2019 e legge n°133/2019
- regolamento UE n°452/2019
- decreto legge n°23/2020 “liquidità”
