Il futuro del regime di controllo degli armamenti

Tra i molti dossier sul tavolo di Joe Biden, che nelle prossime ore andrà ad insediarsi come nuovo Presidente degli Stati Uniti, dopo un burrascoso periodo di transizione a seguito delle elezioni dello scorso novembre, una delle questioni più urgenti e complesse è indubbiamente il futuro del regime internazionale di controllo degli armamenti, che vedrà, il prossimo 5 febbraio la fine del Trattato New START. Nel corso del 2020, l’Amministrazione Trump e la Presidenza Russa hanno provato a negoziare una nuova intesa, ma la profonda divergenza di interessi e l’impellenza delle elezioni statunitensi hanno minato il processo negoziale, al punto che, ad oggi, non risulta ancora chiaro il destino dell’ultimo trattato sul controllo degli armamenti esistente tra le due principali potenze nucleari.

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Il Trattato New START

Il Trattato New START fu il frutto più importante della politica del reset delle relazioni russo-americane varata dalla Presidenza Obama durante il primo mandato dell’ex senatore dell’Illinois. L’accordo, firmato a Praga l’8 aprile 2010 ed entrato in vigore il 5 febbraio 2011, impose un limite di 1550 testate nucleari a disposizione delle due potenze imbarcabili su un numero massimo di 800 vettori di raggio intercontinentale, quindi missili balistici intercontinentali (ICBM) missili balistici lanciati da sottomarino (SLBM) e bombardieri strategici, di cui 700 contemporaneamente attivi. Nelle sue disposizioni, oltre a definire un regime di ispezioni reciproche, l’accordo prevedeva una durata di 10 anni, nonché la possibilità di rinnovo automatico per ulteriori cinque anni qualora le due parti non avessero voluto rinegoziarne i termini. L’intesa puntava quindi a rilanciare il dialogo tra Washington e Mosca, i cui rapporti erano gravemente compromessi dopo la guerra in Georgia del 2008, mediante una nuova intesa che andasse a sostituire il precedente Trattato START 1 – si ricordi che il Trattato START 2 entrò in vigore per appena 2 anni non espletando di fatto i suoi effetti – e aprendo la strada ad una nuova fase di cooperazione tra le parti.

Lo spirito di dialogo tra l’Amministrazione Obama e la Presidenza Medvedev si esaurì però molto presto e già con il ritorno di Vladimir Putin al Cremlino nel 2012, le relazioni bilaterali iniziarono a indebolirsi, peggiorando ulteriormente dopo l’intervento russo in Ucraina nel 2014 e l’avvio delle operazioni russe in Siria dal 2015. Le nuove opportunità di dialogo apparentemente aperte con l’avvento di Donald Trump alla Casa Bianca sono state ampiamente disattese, per una molteplicità di fattori che non avremmo modo di analizzare in questa sede, e a farne le spese è stato anche il percorso di negoziazione del Trattato New START.

L’Amministrazione Trump e il controllo degli armenti

L’amministrazione Trump, fin dal suo insediamento, è stata piuttosto scettica rispetto alla struttura del sistema internazionale di controllo degli armamenti, considerata, al pari degli obblighi derivanti da altri sistemi normativi internazionali, una forte limitazione all’iniziativa statunitense. Nel 2018, poi concretizzatasi nel 2019, Donald Trump ha annunciato il ritiro degli Stati Uniti dal Trattato INF, lo storico trattato del 1987 che eliminava per la prima volta nella storia un’intera categoria di armamenti, quelli a raggio intermedio (500 – 5500 km), per poi ritirarsi nel novembre 2020 dal Trattato Open Skies, dopo averne annunciato l’intenzione sei mesi prima.

Come sottolineato da molti osservatori, tali iniziative sono andate nella direzione di aumentare il margine di manovra degli Stati Uniti nella sperimentazione e ridispiegamento degli armamenti, nell’ottica di riorientare la politica statunitense verso l’Estremo Oriente, dove il consolidamento delle capacità nucleari e convenzionali cinesi ha notoriamente rappresentato la grande paura dell’Amministrazione statunitense. Allo stesso tempo, tale politica ha incrementato la pressione su Mosca, che ha visto indebolirsi la propria posizione internazionale a causa della caduta di tali accordi, non in termini di sicurezza reale, quanto piuttosto di prestigio, poiché il Trattato INF come pure il New START ponevano formalmente sullo stesso piano Russia e Stati Uniti.

Il processo di rinegoziazione del Trattato New START si è sviluppato per tutto il 2020, senza raggiungere per lunghi mesi alcun risultato concreto, solo in prossimità delle elezioni statunitensi i colloqui hanno subito un’improvvisa accelerazione, ma l’esito è stato in parte sconfessato dalla vittoria di Joe Biden lo scorso novembre. L’intesa preliminare raggiunta dall’Amministrazione Trump a novembre prevedeva la fine del trattato nel febbraio 2021, con il conseguente congelamento per un anno dei rispettivi arsenali strategici, difensivi e sub-strategici, al fine di guadagnare tempo per un nuovo round di negoziati che nelle aspirazioni di Washington avrebbero coinvolto anche la Cina, grande assente al tavolo delle trattative ma continuamente richiamata da Donald Trump, per il quale la partecipazione cinese ad una futura intesa è stata la conditio-sine-qua-non per il rinnovo del Trattato.

Nel corso della campagna elettorale, Joe Biden aveva in più occasioni dichiarato che avrebbe rinnovato il trattato per 5 anni, attaccando in tal modo la politica di Trump, considerata un’inutile rischio per la sicurezza nazionale. Ciononostante, considerando le complesse modalità del passaggio di consegne tra le due Amministrazioni, il nuovo Presidente avrebbe 15 giorni per ricercare l’approvazione russa al rinnovo del Trattato nonché per avere una visione chiara ed esaustiva del processo negoziale finora intrattenuto e dello stato di avanzamaneto dei diversi programmi di modernizzazione dell forze armate americane e statunitensi.

La posizione russa

Rispetto al controllo degli armamenti, la Russia ha tradizionalmente assunto una posizione piuttosto conservatrice. Per Mosca, fin dagli anni Novanta, le armi nucleari e gli accordi sulla contro-proliferazione verticale hanno rappresentato non solo l’estrema garanzia della propria sicurezza ma anche, e soprattutto, il principale strumento di tutela del rango di Grande Potenza, vedendosi formalmente equiparata agli Stati Uniti in un campo in cui rappresentava l’unico reale contendente.  Ciononostante, i limiti tecnologici ed economici della Federazione Russa hanno fatto si che non avesse una sostanziale capacità di modernizzare le proprie Forze Armate su larga scala, poiché, pur registrando significative innovazioni, non sarebbe stata in grado di tradurle in un vantaggio quantitativo. Di conseguenza, la caduta del Tratto ABM, dell’INF, dell’Open Skies e l’eventuale fine del New START hanno rappresentato un duplice pericolo, principalmente in termini di prestigio, ma anche in termini economico-militari in virtù dell’impossibilità di sostenere una corsa agli armamenti nel medio-lungo periodo.

Per le ragioni sovraesposte, la Russia ha sostenuto la necessità di rinnovo automatico per cinque anni del Trattato. In questo modo, Mosca avrebbe guadagnato tempo non solo nel processo di negoziazione di un nuovo accordo, ma anche e soprattutto per trattare il futuro accordo da una posizione più solida. I nuovi vettori Sarmat, i sistemi Avangard nonché il potenziamento del sistema antibalistico A-235, in sperimentazione, e dell’S-500 garantirebbero a Mosca un vantaggio tanto nelle capacità di first strike quanto, soprattutto, rispetto alla possibilità di impiegare un sistema antibalistico complesso e realmente efficace, senza esporsi in una faticosa corsa agli armamenti ne compromettendo il proprio prestigio internazionale.

La grande assente: la Cina

Come già ricordato, la Cina è stata la grande assente del negoziato sul rinnovo del Trattato New START. Per quando Donald Trump abbia costantemente insistito sulla necessità di coinvolgere anche Pechino, la dirigenza cinese, come la controparte russa, è stata fermamente contraria. Per Washinton, integrare la Repubblica Popolare nel processo negoziale significherebbe poter mettere un freno al programma nucleare e missilistico cinese prima ancora che la Cina sviluppi reali capacità di first e, soprattutto, second strike, che oggi risultano ridotte al lumicino, in virtù dei limiti qualitativi e quantitativi dell’arsenale nucleare cinese. Dal canto suo, la dirigenza cinese ha sempre negato ogni possibile coinvolgimento, sottolineando, non senza ragione, la limitatezza del proprio armamento, non paragonabile a quello russo e americano, e rivendicando il proprio atteggiamento “responsabile” nell’ambito della proliferazione nucleare. Da Mosca, la leadership russa si è sempre opposta al coinvolgimento di potenze terze nel trattato, questo perché in parte si condivide il giudizio cinese sulle capacità nucleari di Pechino e in parte perché il negoziato sulle armi nucleari, qualora diventasse a tre, determinerebbe la decisiva equiparazione della Russia alla Cina in un ambito prioritario per Mosca, nel contesto più generale di ridefinizione dei rapporti sino-russi che vedono la Russia essere considerata il junior-partner di Pechino. 

I problemi sul controllo odierno degli armamenti

Indipendentemente dalle problematiche emerse nel corso del negoziato, sussistono elementi nuovi emersi negli ultimi due decenni che potrebbero cambiare la comune concezione del controllo degli armamenti.

Innanzitutto, esiste un problema terminologico, che non si esaurisce in un mero problema di traduzione bensì tecnologico e dottrinario. La classificazione di armi nucleari tattiche, di teatro e strategiche è il risultato di un compromesso che non tiene però conto delle diverse concezioni dei diversi armamenti. In particolare, nel dibattitto russo si fa spesso riferimento ad armi strategiche, operativo-strategiche, operativo-tattiche, tattiche e sub-tattiche, intendendo con queste diverse definizioni categorie di armamenti, dotate non solo di raggio d’azione differente ma utilizzabili in contesti operativi dissimili.

Un ulteriore aspetto da considerare è l’integrazione di capacità offensive e difensive, che dagli anni Ottanta è diventato l’elemento cardine della deterrenza. Lo sviluppo nel corso dell’ultimo decennio della Guerra Fredda dell’SDI e dei diversi programmi antibalistici nel corso degli anni Novanta e dei primi anni Duemila, da parte delle principali potenze militari ma in particolare di Russia e Stati Uniti, ha fatto sì che oggi gli armamenti difensivi siano decisamente più efficaci rispetto al passato, al punto da poter creare, nelle aspirazioni dei progettisti e dei decisori politici, delle vere e proprie cupole locali potenzialmente sicure. Di conseguenza, immaginare un negoziato che non tenga conto dei problemi legati agli armamenti difensivi sarebbe impossibile, perché se negli anni Ottanta la possibilità di proteggere efficacemente singole basi era decisamente irrealistica, oggi è invece ben più concreta.

Un ultimo punto da sottolineare attiene invece alla relazione tra armamento convenzionale e nucleare. Dagli anni Novanta, gli Stati Uniti hanno fatto sempre più affidamento alla propria superiorità tecnologica al fine di condurre operazioni che, incentrate su un netto vantaggio aeronavale e informativo, avrebbero condotto alla vittoria con perdite e danni collaterali limitati. Tale impostazione ha fatto si che a Washington si privilegiasse ampiamente il conseguimento di una superiorità convenzionale tale da poter paralizzare il sistema di comando e controllo nemico nonché le sue capacità offensive anche in caso di conflitto nucleare. All’indomani della caduta dell’Unione Sovietica, la Russia percepiva la superiorità tecnologica americana come una reale minaccia alla propria sicurezza, al punto che lo Stato Maggiore russo preventivava che, in caso di conflitto convenzionale, la Federazione Russa avrebbe perso il 25% delle proprie forze offensive nucleari solo per effetto di bombardamenti di precisione. Conseguentemente, Mosca ha varato la cosiddetta dottrina dell’escalate to de-escalate al fine di tutelarsi da un attacco convenzionale, ma, grazie alle innovazioni tecnologiche e operative generate dalle riforme del 2008-2010, anche la Russia ha iniziato a sottolineare l’importanza della deterrenza convenzionale per prevenire un possibile first-strike nemico e non solo come strumento ulteriore rispetto all’arma nucleare per gestire l’escalation. Di conseguenza, appare oggi evidente come non solo l’armamento nucleare, ma anche quello convenzionale debba essere considerato nell’ambito dei negoziati sul controllo degli armamenti e della comprensione della deterrenza tra le Grandi Potenze.

In conclusione, indipendentemente dalla scelta operata dall’Amministrazione Biden di prolungare o meno il Trattato, il futuro del controllo internazionale degli armamenti deve essere affrontato in modo strutturato, tenendo conto non solo delle concezioni tradizionali ereditate dalla Guerra Fredda ma anche e soprattutto della significativa innovazione tecnologica e dottrinaria degli ultimi due decenni.