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Verso un’autonomia strategica: una valutazione della risposta fornita dal Fondo Europeo per la Difesa

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Il Fondo Europeo per la Difesa (EDF) rappresenta un cambiamento cruciale nella strategia di sicurezza europea: con l’obiettivo di rafforzare l’autonomia strategica dell’Unione, i fondi rappresentano un primo passo verso una politica industriale comune nel mercato della difesa. Sebbene l’EDF dimostri progressi significativi verso un mercato comune europeo della difesa, permangono sfide critiche, come la necessità di una coerenza strategica a lungo termine, e di bilanciamento tra la liberalizzazione del mercato e la competitività industriale. Nonostante gli ostacoli, lo slancio verso un mercato della difesa coeso continua a crescere, alimentato dai cambiamenti geopolitici e dall’imperativo dell’autonomia strategica. 

Dal fallimento della Comunità Europea di Difesa negli anni ’50, l’Unione europea ha visto un atteggiamento prudente nel campo della sicurezza e della difesa, storicamente smorzato dalla resistenza degli Stati membri a qualsiasi rinuncia alla sovranità nazionale. Nell’ultimo decennio, la necessità di una strategia comune in grado di colmare il divario nella produzione e nello sviluppo della ricerca e della tecnologia nella difesa è diventata necessaria non solo da un punto di vista geopolitico, ma anche per affrontare le sfide presentate da un settore economico privo di coordinamento europeo. Una risposta a questi imperativi richiede lo stanziamento di risorse finanziarie per accelerare le iniziative sviluppate a livello nazionale ed in partnership con altri Stati membri dell’UE. L’istituzione del Fondo Europeo per la Difesa (EDF) nel 2021 dimostra il passaggio dalla liberalizzazione del mercato della difesa alla politica industriale, che utilizza direttamente le risorse finanziarie del bilancio dell’UE per incoraggiare la ricerca e lo sviluppo delle capacità di difesa. Attraverso la comprensione del suo contesto istituzionale, questa analisi vuole valutare la solidità della soluzione offerta dall’EDF alle problematiche del mercato. 

Il contesto europeo sulla difesa comune 

Sebbene il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) non menzioni la difesa come una delle competenze, le istituzioni UE hanno progressivamente incluso i mercati della sicurezza e della difesa sotto la loro influenza, definendoli come settori critici per lo sviluppo del mercato unico. La significativa frammentazione indicata dalla duplicazione delle risorse e dalla varietà degli armamenti acquisiti dagli Stati membri è una caratteristica del mercato europeo della difesa e un segnale eloquente del suo spreco. Le sfide alla sicurezza dei primi anni 2010, come la guerra in Ucraina, gli attacchi terroristici in Europa del 2015-2017 e la crisi migratoria, hanno rafforzato l’urgenza di una risposta comune. 

La necessità di ridurre la frammentazione è stata inizialmente affrontata attraverso lo sviluppo di una serie di programmi a partire dalla Commissione Junker. Attraverso l’istituzione dell’Azione preparatoria sulla ricerca in materia di difesa (PADR) tra il 2017 e il 2019 e del Programma europeo di sviluppo industriale della difesa (EDIDP) nel 2019 e 2020, sono state gettate le basi del futuro Fondo Europeo per la Difesa. Con l’approvazione del Parlamento europeo ad aprile 2019, l’accordo di base della Commissione europea sul EDF ha presentato il fondo come uno stimolo opportuno per la ricerca e l’innovazione avanzata nel settore della difesa, in particolare nelle aree delle tecnologie e dell’ottimizzazione del suo bilancio. 

Il clima internazionale e il suo impatto

Il passaggio dalla liberalizzazione all’implementazione della politica industriale nel mercato della difesa è stato motivato da diversi fattori di rischio messi in luce da uno scenario internazionale progressivamente più cauto. La tendenza globale alla messa in sicurezza dei materiali critici e il rilancio del concetto di sicurezza economica hanno sollevato interrogativi sulla dipendenza strategica dell’Europa dall’alleato transatlantico. La necessità di una soluzione è stata ulteriormente sottolineata dall’insediamento nel 2016 di Donald Trump come Presidente degli Stati Uniti e dalle sue aperte critiche alla NATO, perno centrale della sicurezza europea. 

La riduzione dei fondi destinati alla difesa e il sotto-investimento sistemico nella ricerca e sviluppo in materia di sicurezza, hanno portato ad una carenza di prodotti e forniture che ha a sua volta hanno motivato l’affidamento a soluzioni straniere, come i prodotti già sviluppati negli Stati Uniti, o lo sviluppo di soluzioni nazionali, contribuendo alla frammentazione del settore europeo. La risposta ai cambiamenti geoeconomici e il rischio di un disaccoppiamento degli Stati Uniti in materia di sicurezza hanno dimostrato la necessità di sviluppare un piano industriale che non dipendesse da attori stranieri. 

La soluzione europea

Il Fondo Europeo per la Difesa (EDF) è stato ufficialmente inserito nel Quadro finanziario pluriennale (2021-2027) come catalizzatore vitale per il rafforzamento della difesa dell’UE, spingendo l’Europa verso un primo passo nella direzione di un’autonomia strategica. Le ingenti risorse finanziarie fornite dall’EDF, pari a 8 miliardi di euro, sono suddivise in 5,3 miliardi di euro per progetti di sviluppo collaborativo delle capacità che integrano i contributi nazionali e 2,7 miliardi di euro per la ricerca collaborativa nel settore della difesa per affrontare le sfide e le minacce emergenti e future. L’EDF viene inoltre dipinto dai leader dell’UE come uno strumento vitale per promuovere una maggiore cooperazione in ambito strategico. Per lo stesso motivo, è stato fissato un requisito relativo al coinvolgimento di almeno tre Stati membri, che dovrebbe fornire incentivi per le iniziative che coinvolgono diverse piccole e medie imprese di diversi Paesi. 

Il Fondo Europeo per la Difesa non solo dimostra un ruolo trasformato della Commissione europea nella cooperazione europea in materia di sicurezza, ma anche un passo avanti nella direzione di una politica industriale coesa. Mentre la Commissione si allontana dal suo ruolo tradizionale in materia di difesa, gli obiettivi generali di rendere l’industria della difesa più competitiva e coordinata sono sostenuti dalla creazione di una strategia comune. Con un impegno di finanziamento di 1,5 miliardi di euro all’anno oltre il 2021, l’EDF contribuisce quindi a “rendere la cooperazione la norma” nella R&S della difesa dell’UE, oltre ad affrontare il calo degli investimenti della difesa nei Paesi EU.

Una valutazione critica

Sebbene l’EDF abbia fornito una base per lo sviluppo, il Fondo presenta una serie di criticità che possono essere riassunte in tre categorie. In primo luogo, un’iniziativa politica di questo tipo richiede una strategia più di lungo termine, soprattutto in considerazione della continuità temporale richiesta dai programmi di ricerca e sviluppo la cui durata è inevitabilmente influenzata dalla complessità degli obiettivi perseguiti e dei risultati effettivamente raggiunti. Il limite temporale predisposto al 2027 allo scadere del Quadro finanziario pluriennale (2021-2027) costituisce dunque un orizzonte non sufficiente per sviluppare una strategia comune di lungo periodo. 

Una seconda questione è strettamente legata all’approccio di liberalizzazione del mercato che non è stato veramente abbandonato dalla Commissione ed è stato mutuato dalla sua lunga esperienza in campo civile e soprattutto per i beni di consumo. Se l’obiettivo è quello di rafforzare la base tecnologica e industriale europea nel settore della difesa, questo approccio dovrebbe essere accompagnato da una più attenta valutazione dell’impatto delle scelte sul tessuto industriale, privilegiando l’aumento della competitività delle imprese piuttosto che quello della concorrenza in termini assoluti. Questo può significare che le aziende leader nel campo delle alte tecnologie dovrebbero essere rafforzate, piuttosto che rischiare di indebolirle favorendo la creazione di una potenziale concorrenza. 

Infine, il riconoscimento dell’identità europea delle imprese europee da parte di gruppi internazionali, in particolare americani, rappresenta ancora una questione fondamentale. La difficoltà di valutare se le capacità tecnologiche e industriali e il relativo management hanno sede nell’UE è strettamente legata alla conoscenza di informazioni, anche sensibili, sulla governance del gruppo industriale di appartenenza. Il problema è reso ancora più complicato dalla diversità dei quadri giuridici nazionali per il controllo degli investimenti esteri e dal possibile esercizio di “poteri speciali” da parte degli Stati membri volti a proteggere i propri interessi nazionali. Un quadro veramente comune per lo sviluppo di un mercato europeo della difesa comporterebbe lo sviluppo di una soluzione per il riconoscimento dell’identità dell’UE. 

Le tendenze future

Nonostante il quadro di graduale integrazione del mercato fornito dall’EDF, i Paesi europei continuano a utilizzare le eccezioni all’articolo 346 del TFUE per ignorare le regole dell’UE e favorire le imprese nazionali nelle gare d’appalto (l’80-90% del budget per le nuove attrezzature viene ancora speso su base nazionale). Le carenze del programma già esistente e il corso incerto dei recenti eventi internazionali, rappresentati dall’invasione dell’Ucraina da parte della Russia nel febbraio 2022 e dall’inasprimento della competizione globale con la Cina, hanno progressivamente evidenziato l’imminente necessità di creare un’industria della difesa veramente europea. 

La Commissione europea ha raddoppiato i suoi sforzi nel settore della difesa attraverso la sua più recente Strategia Industriale di Difesa Europea (EDIS), proposta il 5 marzo 2024, come diretta conseguenza dell’incapacità dei precedenti programmi di soddisfare le immediate esigenze di sicurezza degli Stati membri dell’UE. Facendo leva sullo slancio politico, l’integrazione ai programmi esistenti rivela la possibilità di colmare le lacune lasciate dall’EDF. Le nazioni europee, ad esempio, acquistano ancora più da fornitori extra-UE che da fornitori UE: circa il settanta per cento degli acquisti complessivi nel periodo 2022-2023 proviene da nazioni extra-UE, con il sessantatré per cento solo dagli Stati Uniti. I continui sforzi in direzione dello sviluppo di un mercato comune europeo della difesa riflettono un interesse che è cresciuto solo nell’ultimo decennio, e l’attenzione alla difesa dovrà essere al centro dell’agenda legislativa della prossima legislatura europea eletta a giugno. 

Martina Canesi

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