Il dilemma della rappresentanza all’estero dell’Unione Europea

Nelle ultime settimane la famosa frase attribuita all’ex segretario di Stato americano Henry Kissinger “Chi devo chiamare se voglio parlare con l’Europa?” sembra essersi nuovamente caricata di significato. Dal discusso sofa-gate alla meno nota gaffe diplomatica della lettera all’Ucraina, le latenti problematiche che ruotano intorno al delicato tema della rappresentanza esterna dell’Unione Europea sembrano intensificarsi. Tra questioni di protocollo, accuse incrociate e disaccordi interni, l’UE non sembra in grado di presentarsi al mondo con una voce univoca, mostrando debolezza e confusione proprio nel mezzo di una crisi globale che richiede decisione e chiarezza di intenti.

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Quando si tratta di politica estera l’Unione Europea è immensamente lontana dall’incarnare le parole del suo motto: unity in diversity. La rappresentanza esterna dell’UE è, infatti, il campo in cui il progetto europeo mostra appieno le sue diversità interne senza riuscire a conseguire quell’unità tanto bramata. Molto spesso quando l’Unione si muove in politica estera le differenze di vedute, anche minime, prevalgono e la ricchezza della pluralità si trasforma in un’insostenibile debolezza, percepita sia internamente dagli attori europei, ma anche e soprattutto dagli interlocutori internazionali. Oltre alla mancanza di forza e decisione, le istituzioni europee dimostrano una significativa forma di confusione nei comportamenti e nelle intenzioni. Debolezza e confusione divengono, così, i due elementi caratterizzanti dell’operato all’estero dell’Unione.

Un esempio lampante di tutte queste difficoltà è il cosiddetto sofa-gate. La scena della Presidentessa della Commissione Europea Ursula von der Leyen lasciata senza sedia è da un lato indubbiamente figlia di un gesto provocatorio da parte del Presidente turco Erdogan, ma dall’altro lato rappresenta la plastica dimostrazione della debolezza e della confusione dell’azione internazionale dell’UE. Una debolezza visibile nell’atteggiamento del Presidente del Consiglio Europeo Charles Michel che non muove un dito, poiché sa bene che nel rapporto la Turchia tiene il coltello dalla parte del manico con la costante minaccia dell’apertura dei flussi migratori. La confusione interna, invece, si è percepita nelle ore e nei giorni successivi dai messaggi dei rispettivi staff di Michel e Von der Leyen. Invece di riflettere insieme su una dichiarazione congiunta per calmare le acque, lo staff della Commissione ha incolpato quello del Consiglio il quale, a sua volta, ha dichiarato che è stato semplicemente rispettato il protocollo prima di cambiare idea qualche tempo dopo e spingere affinché Michel si scusasse ripetutamente. La vicenda, dunque, ha anche lasciato intendere che il rapporto tra Von der Leyen e Michel non sia idilliaco, sensazione che non può che ulteriormente peggiorare l’immagine esterna dell’Unione. I dissapori personali sono il riflesso del conflitto tra le due cariche istituzionali che ricoprono.

L’altro recente caso di problematicità nei rapporti internazionali dell’UE porta la mente alla politica estera dei dispacci diplomatici del XIX secolo. A inizio aprile il Presidente ucraino Volodymyr Zelensky ha inviato una lettera alla Presidentessa della Commissione per invitarla il 24 agosto alle celebrazioni del trentesimo anniversario dell’indipendenza dell’Ucraina. Il 7 aprile, Von der Leyen ha incaricato il suo capo di gabinetto Bjorn Seibert di rispondere con una lettera declinando l’invito. La faccenda, in apparenza innocua, è in realtà un altro segnale dei due elementi negativi della politica estera dell’Unione Europea. La confusione, in questo caso, risiede nel mancato rispetto del protocollo, proprio quello a cui la Commissione si era appellata per il sofa-gate, poiché si prevede che sia un Presidente, e non un capo di gabinetto, a rispondere a un Presidente; inoltre, poche ore dopo la notizia, Charles Michel ha annunciato un suo viaggio in Ucraina, supportando con decisione il Paese contro la minaccia russa ma confondendo ancora una volta le acque rispetto a chi sarebbe il destinatario di un’ipotetica telefonata all’Europa. La debolezza, invece, è frutto del rifiuto stesso. Nel momento attuale in cui la Russia minaccia militarmente l’Ucraina, l’Unione Europea dovrebbe dimostrarsi decisa nel difendere uno Stato sovrano a lei vicino. L’occasione di annunciare che il trentennale dell’indipendenza ucraina sarebbe stato festeggiato ufficialmente insieme era da cogliere in maniera opportuna. Invece il rifiuto di Von der Leyen ha lanciato il messaggio opposto, mitigato dal tentativo di recuperare e mostrare durezza verso Mosca con l’azione di Michel. Debolezza e confusione si intrecciano sminuendo la portata dell’azione europea.

Questi due episodi diplomatici evidenziano come le difficoltà della politica estera dell’UE risiedano in sfumature di comportamento cariche di grande significato politico. Il problema principale, infatti, non è di natura legale a causa dei trattati, bensì strettamente politica. In questo ultimo periodo sembrano emergere tutte le contraddizioni della guida bicefala dell’Unione: Commissione e Consiglio Europeo non collaborano efficacemente. La caratura e il rapporto personale tra Michel e Von der Leyen potrebbero incidere significativamente, ma, al di là delle singole individualità, oggi debolezza e confusione sembrano nascere proprio da questa doppia natura dell’Unione. L’organo più vicino al concetto di Federazione e quello maggiormente attaccato alle sovranità nazionali non riescono più a viaggiare sulla stessa linea. Le priorità sembrano non coincidere più. 

L’attuale crisi dalle mille sfaccettature sta mettendo in luce ogni più piccola differenza tra le due entità che, a causa di fonti di potere opposte, non trovano i mezzi con cui raggiungere quella unity in diversity ricercata di continuo. La diversità prevale, poiché si è giunti a un dilemma in cui entrambi gli organi desiderano essere l’unico legittimo esecutivo dell’Unione con pieni poteri di rappresentanza. Per affrontare l’attuale situazione decisione e chiarezza sono fondamentali, per questo Commissione e Consiglio provano a prendere autonomamente il controllo del volante. Il problema è che spesso la destinazione non sembra essere la stessa. L’UE vive, dunque, un passaggio cruciale per il futuro dei suoi rapporti istituzionali interni, con dirette conseguenze sulla sua capacità di rappresentanza all’estero. 


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A livello globale l’Unione Europea è un progetto unico sotto molti punti di vista, perciò la legittimità politica interna è legata a doppio filo con la credibilità nella rappresentanza all’estero. Di conseguenza, la decisione e l’unità di intenti in politica estera si ottengono solo tramite la collaborazione interna. E la collaborazione si ottiene tramite il dialogo. Von der Leyen e Michel desiderano rispondere al telefono ognuno per sé, ma forse sarebbe necessario mettere il vivavoce.  

Giulio Petrillo