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TematicheRussia e Spazio Post-sovieticoIl Caucaso meridionale dalla prospettiva americana nel post-guerra fredda

Il Caucaso meridionale dalla prospettiva americana nel post-guerra fredda

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Nel cosiddetto post-Guerra fredda il Caucaso meridionale non è mai assurto al ruolo di regione “strategica” per gli Stati Uniti. In altre parole, le dinamiche di quest’area non sono mai state considerate cruciali per la sicurezza nazionale o per la stabilità dell’ordine internazionale a guida americana. Questo non significa, tuttavia, che nel disegno “granstrategico” di Washington il peso del Caucaso meridionale non sia variato, assumendo in alcune fasi una posizione di semi-centralità e subendo in altre una sostanziale periferizzazione. Una grand strategy, d’altronde, non si limita mai alla definizione e gerarchizzazione delle minacce più preoccupanti in un determinato momento storico, così come alla rappresentazione dell’approccio ritenuto più efficace per contrastarle, ma procede anche all’identificazione dei luoghi dove queste mettono in discussione l’interesse nazionale e, quindi, devono prioritariamente essere affrontate (Posen, 2014).

Capitolo originariamente pubblicato nell’Approfondimento “I riflessi dell’instabilità internazionale sul Caucaso meridionale. La prospettiva degli attori esterni e la questione del Nagorno-Karabakh”, curato dal Centro Studi Geopolitica.info, in collaborazione con CEMAS – Sapienza Università di Roma, per l’Osservatorio di Politica Internazionale di Parlamento e MAECI. I contenuti del presente contributo riflettono le opinioni dei soli autori.

L’approccio americano al Caucaso meridionale nel post-Guerra fredda

Durante il primo mandato di Bill Clinton (1993-1997), la priorità strategica di Washington era costituita dalla reintegrazione di Mosca nell’ordine internazionale “liberale” (Natalizia e Carteny, 2021). La Casa Bianca scelse così di sostenere attivamente Boris Yeltsin e il gruppo di “occidentalizzatori” che gli si era coagulato intorno (Stent, 2015) utilizzando quali suoi principali strumenti il Freedom for Russia and Emerging Eurasian Democracies and Open Markets Support Act (FSA) e la possibilità di accesso del Paese nei principali consessi multilaterali.

La centralità della Russia nel disegno strategico americano e, quindi, la necessità di mantenere con essa buoni rapporti fece sì che, nonostante la profonda asimmetria di potere che intercorreva allora tra le due potenze, gli Stati Uniti preferissero limitare la loro penetrazione nel Caucaso meridionale per non entrare in rotta di collisione con il Cremlino. Non furono organizzate, infatti, visite diplomatiche americane di alto livello nella regione, né furono lanciati programmi di cooperazione rilevanti, fatta eccezione del Partnership for Peace (PfP) della NATO (1994) che però includeva anche Mosca. Sebbene Washington non avesse individuato chiaramente uno Stato-pivot nell’area, fu l’Armenia a essere considerata culturalmente e politicamente più adatta a completare il processo di transizione verso i modelli occidentali, ragion per cui vi fu aperta una missione della Fondazione internazionale per i Sistemi elettorali e la US Information Agency vi lanciò la trasmissione Voice of America. Il sostegno alla duplice transizione verso l’economia di mercato e la democrazia del Caucaso meridionale, tuttavia, non fu combinato con una dovuta attenzione alle questioni di sicurezza che affliggevano la regione. Washington, infatti, finì per delegare a Mosca la responsabilità del ripristino dell’ordine in Abcasia, Ossezia del Sud e Nagorno-Karabakh. La riteneva, d’altronde, l’attore più interessato alla stabilità in virtù della prossimità geografica dell’area ai suoi confini, ma ne sottovalutava l’influenza negativa sui processi di trasformazione politica ed economica allora in corso e i vantaggi che avrebbe potuto trarre dal lasciar decantare a lungo quei conflitti (Frappi, Natalizia e Valigi, 2018).

Durante il secondo mandato di Clinton (1997-2001), tuttavia, la Russia first strategy fu accantonata a causa delle rivendicazioni egemoniche di Mosca sul suo “estero vicino” (Frappi, 2023a), della sua regressione autoritaria e di un revival di sentimenti anti-americani al suo interno (Stent, 2015). Il Congresso approvò la nuova iniziativa del Partnership for Freedom (PfF), con lo scopo di fornire assistenza tecnica per la stabilizzazione e il superamento dell’eredità istituzionale sovietica. Questa era prevalentemente rivolta verso i Paesi del Caucaso meridionale, di cui la Georgia divenne il principale Paese-target, e dell’Asia centrale (Tarnoff, 2002). Per supportare il ripristino della sovranità georgiana, il PfF prevedeva nuovi fondi per i programmi internazionali di addestramento delle forze armate e stanziava finanziamenti per favorire la chiusura delle basi russe nel Paese (Axmith, 2013). Nessun tipo di assistenza militare, invece, venne fornita all’Azerbaigian, di cui fu ignorata l’offerta di stabilire una base della NATO sul suo territorio, e nei cui confronti fu conferma la sezione 907 dell’FSA. Nel 1998, tuttavia, le restrizioni sul sostegno alla democratizzazione e al commercio di Baku furono allentate per favorire il rilancio del processo di pace in Nagorno-Karabakh e, soprattutto, il business in campo energetico. Sebbene lo sviluppo dei progetti in questo settore continuava a essere ostacolato dalle irrisolte questioni di sicurezza che affliggevano il Caucaso meridionale (Stefanachi, 2006), al “contratto del secolo” per lo sfruttamento del pozzo gigante Azeri–Chirag–Guneshli (1994) seguirono la dichiarazione di Ankara sul progetto dell’oleodotto Baku-Tbilisi-Ceyhan in presenza del segretario americano per l’Energia Bill Richardson (1998) e l’accordo intergovernativo di Istanbul (1999) (Frappi, Natalizia e Valigi, 2018). Questo mutamento di rotta fu immortalato nella National Security Strategy 1998 dove all’area del mar Caspio “allargato” – che includeva sia il Caucaso meridionale che l’Asia centrale – era attribuito «un ruolo sempre più importante nel soddisfare la crescente domanda mondiale di energia nei prossimi decenni» (White House, 1998, p. 32).

È con gli attacchi dell’11 settembre 2001 che la regione guadagnò una semi-centralità dalla prospettiva americana. Essa, infatti, acquisì una duplice valenza, sia per la sua collocazione geografica funzionale alla Global War on Terror (GWoT) e alle operazioni militari a essa collegate, sia alla luce del progetto di consolidamento dell’ordine internazionale attraverso la diffusione globale della democrazia. Tale evoluzione fu rafforzata ulteriormente dalle relazioni sempre più competitive che presero forma con la Federazione Russa dopo la breve sintonia generata dal comune interesse a contrastare il terrorismo di matrice islamista (Natalizia, 2021).

L’Amministrazione Bush perseguì così nel Caucaso meridionale il triplice obiettivo della “marketizzazione”, democratizzazione e consolidamento delle capacità dei tre Stati dell’area. A fronte di una diminuzione generale degli stanziamenti dell’FSA (USAID 1999), i finanziamenti di USAID furono concentrati alla promozione diretta delle riforme e delle procedure democratiche nonché sottoposti a condizionalità (Babayan, 2016). Dopo aver attivato il Train and Equip Program in Georgia (2002) per l’addestramento delle truppe ad azioni di contro-terrorismo nella Gola del Pankisi, inoltre, Washington scelse di sostenere il movimento di protesta contro i brogli elettorali del 2003 da cui scaturì la “Rivoluzione delle Rose” guidata da Mikhail Saakashvili. L’intesa tra Washington e la Tbilisi si consolidò con la partecipazione di contingenti georgiani alle missioni in Iraq e Afghanistan e fu consacrata dalla visita di Bush nella capitale georgiana (2005), l’unica di un Presidente americano nel Caucaso meridionale. A questa seguì il sostegno americano alla Georgia per la concessione dello status NATO dell’Intensified Dialogue (2006) e la promessa di una futura attivazione nei suoi confronti del Membership Action Plan con la dichiarazione conclusiva del summit NATO di Bucarest (2008)  (NATO, 2008). Nei confronti dell’Azerbaigian, invece, si verificò un cambio di passo. L’Amministrazione Bush, infatti, ottenne la disapplicazione della “sezione 907” dell’FSA (2002), considerando i rapporti con Baku sempre più importanti sia per contrastare il rally dei pressi energetici – grazie all’attivazione dell’oleodotto Baku-Tbilisi-Ceyhan e del gasdotto Baku-Tbilisi-Erzurum (2006) – che per il supporto logistico – fornito insieme alla Georgia – al Northern Distribution Network della NATO in Afghanistan. Nelle relazioni con l’Azerbaijan, tuttavia, Washington preferì la stabilità politica allo scenario incerto di un cambio di regime, rinunciando a sostenere i movimenti di protesta che avevano preso forma in concomitanza delle elezioni del 2005 (Frappi, Natalizia e Valigi, 2018).

Il triennio 2008-2010 ha costituito un momento chiarificatore per il peso del Caucaso meridionale nei disegni strategici americani. La guerra in Ossezia del Sud (2008) dimostrò che gli Stati Uniti – a differenza della Russia – non consideravano la regione così rilevante da sobbarcarsi i costi e i rischi di un intervento militare, nonostante fosse messa in discussione la sicurezza del loro principale alleato nello Spazio post-sovietico (insieme all’Ucraina) nonché di uno tra i Paesi più vicini al completamento del processo di democratizzazione. L’insediamento di Barack Obama alla Casa Bianca (2009), invece, corrispose con un profondo ripensamento della strategia globale americana, fondata sulle due “gambe” del taglio degli impegni non vitali (Natalizia, 2021) – tra cui le politiche di promozione attiva della democrazia– e sul Pivot to Asia (White House, 2010; Clinton, 2011)– le cui principali implicazioni erano il progressivo disimpegno dal Medio Oriente e un’iniziale ricerca di un qualche tipo di accomodamento con la Russia dei territori ex-sovietici (Natalizia e Valigi, 2020). Nel Caucaso meridionale gli obiettivi americani furono circoscritti al sostegno alla sicurezza della Georgia senza che fossero compiuti passi sostanziali in avanti per la sua adesione alla NATO, alla difesa del corridoio energetico meridionale dall’influenza russa e alla risoluzione dei conflitti in collaborazione con l’Unione europea (Nixey, 2010; White House, 2010). La regione, pertanto, perdeva così sia il suo valore strategico “estrinseco” – come connettore tra Spazio post-sovietico e Medio Oriente – che il suo valore strategico “negativo” – come uno dei luoghi dove contenere le rinnovate pulsioni revisioniste della Federazione Russa (Frappi, Natalizia e Valigi, 2018).

L’Amministrazione Trump (2017-2021) non solo ha confermato le due gambe dell’approccio strategico obamiano, ma le ha riformulate in una misura per cui il Caucaso meridionale ha finito per essere ancora più strategicamente periferico dalla prospettiva americana. In questi anni, infatti, la Casa Bianca ha raggiunto la firma degli Accordi di Doha (2020), con cui veniva definita l’uscita di scena degli Stati Uniti dall’Afghanistan, e ha identificato un fronte di potenze “revisioniste” all’interno del quale la Repubblica Popolare Cinese costituiva la principale minaccia al primato americano su scala globale, mentre la sfida della Federazione Russa era considerata prevalentemente di tipo regionale (White House, 2017). Le politiche più rilevanti portate avanti da Washington nell’area in questa fase sono state la cooperazione in campo militare con la Georgia – cui nel 2018 sono stati venduti sistemi missilistici portatili anti-carro Javelin, mitragliatrici M-240 e sistemi missilistici anti-aerei Stinger – e il sostegno alla collaborazione con Tbilisi e Baku per garantire una maggiore indipendenza energetica europea da Mosca – obiettivo per cui nel 2017 il “contratto del secolo” è stato rinnovato fino al 2050 (Weitz, 2020; Changiani, 2022).

La stessa impostazione è stata confermata nel primo anno dell’Amministrazione Biden, altrettanto interessata al taglio degli impegni non vitali – come dimostrato dal ritiro dall’Afghanistan (2021) – e a concentrare lo sforzo internazionale degli Stati Uniti nell’opera di contenimento dell’ascesa cinese (White House, 2021a; 2022a). Lo scoppio della guerra in Ucraina, tuttavia, ha costretto gli Stati Uniti a tornare a occuparsi dello Spazio post-sovietico e, in particolare, dei territori bagnati dalle acque del Mar Nero o prossimi ad esse (White House, 2022b). Questo evento ha avuto ripercussioni immediate sull’approccio americano al Caucaso meridionale, inducendo Washington ad approvare la definizione del Mar Nero come «un’area di importanza strategica» nell’ultimo Concetto Strategico dell’Alleanza Atlantica, a considerare la sicurezza degli aspiranti-membri come interconnessa con quella dei Paesi-membri e – anche su pressione degli alleati dell’Europa orientale – a rinnovare la promessa di membership alla Georgia (NATO, 2022; 2023).

L’Amministrazione Biden, il Caucaso e il conflitto in Nagorno-Karabakh

Lo scoppio del conflitto in Ucraina ha posto il Caucaso meridionale tra i quadranti dove ha trovato applicazione l’approccio strategico dell’Amministrazione Biden, così come formulato nella National Security Strategy 2022. La necessità di sostenere gli sforzi diplomatici volti alla soluzione dei conflitti dell’area (White House, 2022, p. 39) si inquadra così in una visione di politica estera definita da un istinto realista e da un afflato liberale, ossia dall’imperativo di respingere la sfida delle potenze revisioniste così come dall’impegno a proteggere la democrazia dall’assalto delle autocrazie. La soluzione del conflitto in Nagorno-Karabakh diventa, per questa via, uno dei vettori attraverso i quali, da un lato, arginare la deriva “neo-imperialista” della Federazione Russa e i suoi tentativi di destabilizzazione del vicinato europeo e, dall’altro, ostacolare l’esportazione verso l’area di modelli politici contraddistinti da repressione all’interno e coercizione all’esterno.

La rinnovata enfasi su democratizzazione e diritti umani ha determinato un ulteriore raffreddamento dei rapporti con l’Azerbaigian, il cui regime autoritario è ormai considerato “consolidato” (Freedom House, 2023). Il raffreddamento dei rapporti è derivato anche dal progressivo cambio di ruolo dell’Azerbaigian nella partita energetica regionale: da essere, negli anni ’90, un interlocutore strategico per la diversificazione dell’offerta di idrocarburi, a seguito della “rivoluzione non convenzionale” che ha reso Washington un esportatore netto, Baku ha perso progressivamente rilevanza diventando piuttosto un concorrente per i produttori di GNL statunitensi (Kauzlarich, 2019).

In senso opposto, l’afflato internazionalista e liberale ha offerto un canale privilegiato di dialogo non soltanto con la Georgia, repubblica caucasica più saldamente avviata su un percorso di democratizzazione, ma anche con l’Armenia, retta da un governo uscito dalla Rivoluzione di Velluto del 2018 che faceva delle proprie credenziali democratiche non solo un marcatore identitario rispetto al passato, ma anche uno strumento di legittimazione internazionale. Della prima si sono così sostenute le aspirazioni europee oltre che atlantiche (White House 2022b, p.39), mentre si è ribadita l’importanza dei Colloqui Internazionali di Ginevra successivi al conflitto del 2008 (US Embassy in Georgia, 2022). Con la seconda, invece, cooperazione normativa e convergenza valoriale sono progressivamente assurti a pilastri del rilancio del partenariato bilaterale. Così – prendendo in prestito le parole del portavoce del Dipartimento di Stato – mentre i «comuni valori democratici» venivano elevati a «fondamento» del partenariato armeno-statunitense, «un’Armenia forte e democratica sarà in una posizione migliore per scegliere liberamente i propri partner e alleati» (Cricchio, 2023), facendo di conseguenza considerare l’Armenia nuovamente contendibile rispetto al dominio russo (Carteny e Natalizia, 2023).

Da un punto di vista simbolico, spiccano due iniziative prese dall’Amministrazione nelle relazioni con Erevan. Da una parte, rileva la decisione di invitare l’Armenia, insieme alla Georgia, alle due edizioni fin qui svoltesi del Summit for Democracy, forum promosso dalla Casa Bianca per «difendere e accrescere la resilienza democratica con partner che la pensano allo stesso modo» (White House, 2023). Dall’altra, rileva la storica decisione di Biden nel 2021 di riconoscere il genocidio armeno, tradizionale linea rossa per le precedenti amministrazioni statunitensi nelle relazioni con la Turchia, in occasione del Giorno della Memoria (White House, 2021b). Un importante ruolo simbolico ha avuto anche la visita a Erevan compiuta nel settembre 2022 da Nancy Pelosi, speaker alla Camera dei Rappresentanti che, dichiarando come l’Armenia rappresentasse uno dei fronti sui quali si andava consumando lo scontro tra democrazia e autocrazia (U.S. Embassy in Armenia, 2022), profilava di fatto una promessa di sostegno al Paese contro le minacce alla sua democrazia. 

Al negoziato di pace tra Armenia e Azerbaigian l’Amministrazione Biden si è approcciata promuovendo un’intensa attività di facilitazione del dialogo tra i belligeranti, pensata come complementare e a sostegno di quella dell’Unione europea. La fine del Gruppo di Minsk dell’OSCE, di cui gli Stati Uniti sono co-presidenti, così come della collaborazione alla risoluzione del conflitto in Nagorno-Karabakh con la Russia – conseguenza della Guerra dei 44 giorni prima e del conflitto in Ucraina poi – hanno generato uno scenario di mediazione frammentato e concorrenziale, delineatosi attorno alle iniziative parallele euro-atlantiche e di Mosca.

L’attività di mediazione e facilitazione del dialogo promossa dalla Casa Bianca ha coinvolto i più alti rappresentanti del Dipartimento di Stato – a partire da Blinken fino all’inviato speciale per il Caucaso – e ha mantenuto, almeno fino alla “operazione anti-terroristica” azerbaigiana del settembre 2023, una linea bilanciata e di sostanziale equidistanza tra le parti. Una linea che è stata oggetto di crescenti critiche non soltanto dalle principali organizzazioni dell’influente diaspora armena negli Stati Uniti, ma anche dello stesso Congresso. In particolare, la decisione dell’Amministrazione di confermare (giugno 2022) la sospensione della sezione 907 dell’FSA ha suscitato dure critiche da parte dei repubblicani, espresse nel corso di un’audizione al Senato da Robert Mendez che presiedeva l’hearing (US Senate, 2022).

Nonostante i non insignificanti successi ottenuti, l’attività di mediazione statunitense, in mancanza di un efficace sistema di incentivi e disincentivi in grado di sostenerne gli obiettivi, si è dimostrata incapace di promuovere la soluzione pacifica del conflitto in Nagorno-Karabakh e scarsamente credibile, come dimostrato dalla circostanza dell’offensiva di settembre 2022 con la quale Baku ha riconquistato la parte restante dell’enclave a pochi giorni da un’iniziativa congiunta europeo-statunitense volta alla de-escalation e al rilancio del negoziato di pace (Aydıntaşbaş, 2023). Inefficace, se non controproducente, si è d’altra parte dimostrato anche il tentativo di affiancare allo “scudo diplomatico” elevato a protezione dell’Armenia anche gesti simbolici di avvio di cooperazione militare. L’offensiva di settembre, infatti, è giunta a poca distanza dall’organizzazione di una esercitazione congiunta tra Stati Uniti e Armenia, ancora membro della CSTO a guida russa. Questa, oltre a causare la dura reazione di Mosca (Demourian, 2023), secondo molti osservatori ne avrebbe rafforzato la linea “non-interventista”, principale elemento di contesto che ha favorito, nel 2023 come nel 2020, la schiacciante vittoria militare azerbaigiana.

Conclusioni

Negli anni dell’Amministrazione Clinton (1993-2001) il Caucaso meridionale è rimasto un capitolo ancillare per gli Stati Uniti rispetto a quelli dei rapporti con la Federazione Russa e della risistemazione dell’Europa orientale, nonostante fosse parte integrante dell’eredità della Guerra fredda che gli Stati Uniti erano chiamati a gestire. Negli anni dell’Amministrazione Bush (2001-2009), invece, si è verificata una parziale inversione di tendenza. La regione, infatti, è divenuta strategicamente semi-centrale, sia per la sua funzione di connettore tra Medio Oriente e Spazio post-sovietico, che come banco di prova per il contenimento del rinnovato revisionismo russo. Con l’Amministrazione Obama (2009-2017) e, ancor di più, con quella Trump (2017-2021), la combinazione tra la più o meno esplicita rinuncia a esportare il modello politico liberal-democratico e la ridefinizione della grande strategia attorno al concetto del Pivot to Asia (Clinton, 2011) ha sostanzialmente gettato il Caucaso meridionale ai margini della riflessione strategica americana. Con l’arrivo di Joe Biden alla Casa Bianca (20 novembre 2021) tale approccio non sembrava inizialmente aver subito variazioni, ma lo scoppio della guerra in Ucraina (24 febbraio 2022), il lancio dell’offensiva azerbaigiana in Nagorno-Karabakh (19 settembre 2023) e – da ultimo – anche l’attacco di Hamas contro Israele (7 ottobre 2023) rischiano di imporre a Washington un parziale ripensamento circa il peso strategico della regione.

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