Il budget della difesa per il 2022: Biden rimanda le grandi decisioni

La proposta di spesa “piatta” presentata da Biden non scontenta né democratici né repubblicani. Quello presentato dal 78enne democratico è un budget di transizione: a corto di tempo, la nuova amministrazione non avvia nessun grande programma militare né cancella quanto fatto da Trump, in attesa di elaborare un piano sostenibile per il Pentagono, da implementare a partire dal 2023. 

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La proposta di spesa per la Difesa

Il 9 aprile il presidente Biden ha presentato la sua richiesta di budget federale per il 2022. Il piano prevede una spesa di 1,5 mila miliardi di dollari, una cifra superiore dell’8% rispetto a quella del 2021. Di questi, 769 verranno impiegati per finanziare spese non legate alla Difesa del paese – una cifra in aumento del 16% rispetto al 2021 – mentre la parte restante, pari a 753 miliardi, verrà dedicata interamente al settore militare. La crescita del budget per la Difesa, corrispondente ad un aumento dell’1,7%, non rappresenta un incremento reale, visto che si colloca poco al di sotto del valore dell’inflazione, motivo per il cui il budget viene definito “piatto”. 

Quello presentato dal presidente democratico è un budget “top-line”, ovvero privo di dettagli relativi alle voci di spesa. Il documento elenca una serie di obiettivi e detta i principi in base ai quali verranno indirizzati i fondi disponibili. Questi ultimi verranno resi noti in un programma molto più dettagliato nel mese di maggio. 

La proposta avanzata da Biden presenta un grande elemento di novità, dato che, per la prima volta dal 2001, le risorse stanziate per il Dipartimento della Difesa ingloberanno il fondo OCO (Overseas Contingency Operations), creato agli inizi degli anni Duemila con l’intenzione di garantire al Pentagono capitali aggiuntivi per sostenere le operazioni fuori area, ma spesso usato come scappatoia per finanziare programmi di altro tipo, visto che il fondo non è soggetto a nessun tipo di limite di spesa imposto dal Congresso. 

Sebbene il documento non specifichi in che modo verranno utilizzati i 13 miliardi aggiuntivi rispetto al budget del 2021, fonti ufficiali dell’amministrazione Biden riferiscono che la priorità sarà riservata all’aumento degli stipendi degli uomini in divisa. A meno di ulteriori novità, quindi, nessun nuovo grande programma militare dovrebbe prendere il via nel corso del prossimo anno. 

Gran parte delle priorità stabilite dal presidente americano nella proposta di spesa per la Difesa si pongono in continuità con quelle dell’amministrazione precedente. Aspetto centrale del documento è infatti la necessità di fornire allo strumento militare statunitense le capacità necessarie per affrontare le sfide poste dai suoi rivali peer, ovvero Cina e Russia. Il documento stabilisce che tra gli strumenti principali a disposizione del Dipartimento della Difesa per contrastare l’azione di Pechino, definita “top challenge”, vi è la Pacific Deterrence Initiative, un fondo di circa 27 miliardi di dollari richiesto a gran voce dall’Indo-Pacific Command creato con lo scopo di rafforzare le capacità militari statunitensi nell’area di pertinenza del comando. È lecito aspettarsi, dunque, che le costose richieste dell’Ammiraglio Phil Davidson, attuale comandante dell’INDOPACOM, verranno soddisfatte. Il piano di Biden non trascura la NATO e il ruolo dei partner e degli alleati degli Stati Uniti, considerati un elemento fondamentale per contrastare l’assertività cinese nel Pacifico e per esercitare la giusta deterrenza nei confronti della Russia in Europa. 

Per poter mantenere la superiorità militare nei confronti dei suoi avversari, Biden intende investire notevoli risorse nella ricerca e nello sviluppo tecnologico. I vertici militari statunitensi, infatti, sono altamente preoccupati dalla crescita tecnologica cinese e russa: negli ultimi anni i ricercatori americani hanno registrato con timore notevoli progressi da parte di Pechino e Mosca nella ricerca militare, in particolare nel campo dell’ipersonico, settore in cui sembra che gli Stati Uniti non siano all’altezza dei loro rivali. Il documento pone enfasi sulla necessità di procedere con maggiori investimenti nello sviluppo di nuove capacità di attacco a lunga distanza (long range strike), giudicate fondamentali per garantire all’apparato militare americano la superiorità nella condotta di operazioni multidominio in ambienti caratterizzati dalla presenza di bolle d’interdizione d’area (A2AD, Anti-Access/Area Denial). 

Sempre in continuità con quanto fatto dall’amministrazione precedente, il governo Biden sottolinea l’importanza di avviare una vera e propria modernizzazione delle capacità nucleari statunitensi, la cui efficacia sembra ormai ridotta al minimo, viste anche le accresciute capacità in termini di difesa e di attacco nucleare sviluppate dai principali competitor degli Stati Uniti, tra cui figurano, oltre a Russia e Cina, anche Iran e Corea del Nord.

Tra i punti principali del documento vengono elencate poi alcune questioni che rappresentano una novità rispetto a quanto voluto dall’amministrazione Trump nello scorso quadriennio e che sembrano riflettere le priorità stabilite da Biden e, soprattutto, dal nuovo Segretario della Difesa, Lloyd Austin. Tra quelle più in vista figura certamente la questione del clima, particolarmente cara al generale Austin, ma più in generale a tutta l’amministrazione democratica, che l’ha  definita “una questione di sicurezza nazionale”. L’ex Comandante del CENTCOM intende mettere in campo una serie di iniziative volte a sviluppare tecnologie climate friendly, capaci cioè di sfruttare fonti di energia alternative a quelle tradizionali, ma più pulite e parimenti efficaci. Il capo del Pentagono intende poi sviluppare soluzioni tecnologiche e organizzative in grado di incrementare la resilienza dell’apparato militare statunitense di fronte alle sfide poste dal cambiamento climatico. Altra novità consiste nell’enfasi posta dal Dipartimento della Difesa alla difesa biologica, naturale conseguenza di quanto accaduto nel 2020, con l’esplosione della pandemia da Covid-19. Il Pentagono, viene scritto nel documento, incrementerà in maniera sostanziale le spese per modernizzare e potenziare la difesa biologica delle proprie forze e dei propri cittadini. 

Un budget di transizione

La proposta di Biden sembra rappresentare una sorta di compromesso tra quanto chiesto dai democratici, più propensi ad una riduzione dei fondi destinati alla spesa militare, e dai repubblicani, che spingevano per un massiccio incremento delle risorse messe a disposizione dal Dipartimento della Difesa. Il budget “piatto” lascia insoddisfatta, infatti, sia l’ala più liberal del Partito Democratico, guidata da Bernie Sanders, che chiedeva una riduzione di circa il 10%, dopo anni di crescita delle spese militari, sia i falchi repubblicani, che invece chiedevano un aumento pari a circa il 5%, in modo tale da rendere possibile il prosieguo del processo di ricostruzione dell’apparato militare americano iniziato da Trump. 

Consapevole del fatto che la situazione al Congresso non appare completamente stabile, il presidente ha scelto un budget in linea con quello approvato l’anno scorso, senza perseguire una rottura netta rispetto a quanto fatto da Trump non scontentando, quindi, in maniera particolare nessuno dei due partiti. Ma la ricerca di un consenso bipartisan all’interno del Congresso appare insufficiente per spiegare la scelta della nuova amministrazione. La questione è in effetti molto più ampia e più complessa. Per poterla comprendere, è necessario un breve excursus storico. 

Dopo la crisi economica e finanziaria scoppiata nel 2008, gli Stati Uniti hanno avviato un massiccio programma di spesa, necessario per far fronte al declino dell’economia americana, che nel giro di pochi anni ha portato velocemente ad un’ingente espansione del debito federale – nel 2009 il deficit americano raggiunse il 9,8% del PIL. In questo senso, nel 2011, il Congresso ha emanato il Budget Control Act, un provvedimento, voluto da Obama, contenente una serie di misure con cui si voleva procedere ad una riduzione del deficit federale. Il provvedimento, in particolare, mirava ad introdurre una serie di limiti alla spesa discrezionale, quella cioè contenente i fondi per la difesa, che avrebbero consentito di ridurre il deficit di almeno 2,1 mila miliardi di dollari dal 2012 al 2021. Il Dipartimento della Difesa, di conseguenza, nel periodo compreso tra il 2012 e il 2017, ha visto i propri fondi ridotti di circa 500 miliardi. Così, le risorse a disposizione del Pentagono sono state notevolmente ridotte e i programmi militari più importanti sono andati incontro a notevoli ritardi e criticità, data l’incertezza dei finanziamenti nel medio e lungo termine. 

L’elezione del presidente Trump ha segnato un radicale cambio di passo nell’allocazione dei fondi per la spesa militare. Durante i suoi primi due anni di presidenza, l’ex presidente ha pubblicato due documenti divenuti presto dei pilastri della strategia americana, la National Defense Strategy (NDS) e la National Security Strategy (NSS), con i quali veniva sancita una profonda revisione degli impegni militari statunitensi, la cui priorità era ora da accordare alla minaccia posta dalla Cina e dalla Russia, espressamente definite “potenze revisioniste”. Il Dipartimento della Difesa, su iniziativa dell’allora Segretario della Difesa, Jim Mattis, ha elaborato un massiccio piano di investimenti per restituire alle forze armate statunitensi la prontezza e l’operatività perduta a causa della carenza di fondi che aveva caratterizzato la seconda fase della presidenza Obama e per rendere lo strumento militare americano pronto a confrontarsi sul campo con Cina e Russia. Il piano del presidente mirava a costruire un Esercito di 540.000 uomini, una Marina di 350 navi, un’Aeronautica di 1.200 velivoli e un Marine Corps di 36 battaglioni, qualcosa che sarebbe costato al Dipartimento della Difesa circa 450 miliardi di dollari nei successivi dieci anni. Per finanziare il suo rebuild, Trump ha proposto per il 2018 un budget di 659,2 miliardi di dollari, una cifra in aumento del 18% rispetto all’anno precedente. Nei due anni successivi, la spesa militare aumentò ancora, raggiungendo la cifra di 716 miliardi di dollari nel 2019 e 738 miliardi nel 2020. 


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La scelta del presidente democratico

Il piano di spesa previsto da Mattis e da Trump, che prevedevano un aumento reale pari al 3-5% per tutta la durata dell’eventuale secondo mandato, ha subito un brusco arresto nel 2021. La pandemia ha infatti imposto al presidente americano una netta riduzione delle spese per la difesa, che nel budget per il 2021 non hanno superato i 740 miliardi di dollari, in linea con quello dell’anno precedente. 

Biden deve ora affrontare una situazione delicata. Da una parte, deve fare i conti con l’esigenza di modernizzare le forze convenzionali americane per renderle in grado di affrontare le minacce descritte nella recente Interim National Security Strategic Guidance, il che comporta uno sforzo finanziario notevole, dato che tutte le forze armate statunitensi hanno avviato importanti progetti di sviluppo di capacità militari alquanto costosi. In particolare, Biden deve fare fronte alle forti richieste da parte dell’US Navy, che si trova ora a disporre di una flotta mediamente vecchia, dunque bisognosa di grandi investimenti, oltre che della neonata US Space Force, ancora in fase embrionale.  

Dall’altra parte, l’attuale amministrazione deve necessariamente procedere al rinnovamento della triade nucleare. L’ultima volta che gli Stati Uniti hanno messo mano ai loro assetti nucleari è stato ai tempi di Reagan, negli anni ’80, quando però il Pentagono poteva disporre di un budget cospicuo e in continuo aumento – durante il suo secondo mandato, Reagan riuscì ad aumentare le spese militari di un valore pari a circa il 7% per quattro anni consecutivi. Per modernizzare le capacità nucleari americane, Biden ha bisogno di almeno 1,2 mila miliardi di dollari, spalmati su trent’anni. 

Verosimilmente, mantenendo la struttura attuale delle forze, il presidente americano non riuscirà a proseguire contemporaneamente con il massiccio “build-up” intrapreso dal presidente Trump e con il rinnovamento della triade nucleare. Biden non dispone né delle risorse economiche né delle risorse politiche per poter agire su entrambi i fronti. 

Più facile pensare che la nuova amministrazione democratica, proponendo un budget di transizione come quello appena presentato, si prenderà del tempo per elaborare un nuovo un piano di spesa pluriennale che sia sostenibile nel lungo termine e che possa conciliare tutte le esigenze del Dipartimento della Difesa. Per raccogliere i fondi necessari per perseguire una modernizzazione della componente convenzionale e nucleare, è verosimile pensare che verranno tagliati alcuni dei principali programmi avviati dall’ex presidente repubblicano, soprattutto quelli dell’Army. Con tutta probabilità, dunque, le grandi decisioni verranno rese note nel 2023.

Matteo Mazziotti di Celso,
Geopolitica.info