Il budget comunitario: quando gli avversari dell’Ue sono gli Stati membri

L’adozione del budget pluriennale dell’Unione europea sta procedendo con alti e bassi. Gli accordi raggiunti a livello istituzionale invitano a un cauto ottimismo, ma l’approvazione del bilancio (che comprende anche il Recovery Fund) sembra tutt’altro che imminente. Tra gli ostacoli c’è l’opposizione da parte di alcuni Stati membri, prima i Paesi ‘frugali’ e ora Polonia e Ungheria.

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Il 10 novembre scorso è stato raggiunto un traguardo altamente positivo. Il Consiglio dell’Unione europea ed il Parlamento europeo hanno infatti trovato un’intesa preliminare riguardo al budget comunitario per il periodo 2021-2027. Con questo accordo sono state superate alcune divergenze tra le due istituzioni, in primis quella riguardante la porzione di bilancio dedicata a programmi europei (per esempio di ricerca e salute), che il Parlamento ha spinto per ampliare. La maggior parte del pacchetto (1 074,3 miliardi di euro dei 1 824.3 miliardi totali) è dedicata al quadro finanziario pluriennale (QFP). Il QFP è un punto nodale per le attività dell’Unione, poiché grazie ad esso viene garantito un certo grado di prevedibilità nella pianificazione dei programmi su cui l’Ue intende investire. I restati 750 miliardi di euro sono riservati a NextGenerationEU (il cosiddetto Recovery Fund), lo strumento con cui verrà finanziata la ripresa economica europea in risposta alla crisi causata dalla pandemia di Covid-19. È chiaro quindi come una finalizzazione tempestiva dell’adozione del bilancio quest’anno sia particolarmente cruciale. In seguito all’accordo tra il Consiglio dell’Unione europea ed il Parlamento, l’iter include la ratificazione all’unanimità da parte di tutti governi degli Stati membri. Questo passaggio, tuttavia, non è per nulla scontato. Anzi, la partita sul budget sta evidenziando profonde fratture, politiche ed economiche, interne all’Unione.

L’ostruzionismo dei Paesi frugali

Un primo scontro ha avuto come protagonisti gli Stati membri ‘frugali’, cioè Olanda, Svezia, Danimarca e Austria. In quanto contribuenti netti dell’Unione, questi Paesi tradizionalmente sono restii ad ampliamenti del budget comunitario e premono per una sua gestione responsabile. Non è stata dunque una sorpresa che a luglio durante i negoziati tra i leader nazionali nel Consiglio europeo i Paesi frugali (più la Finlandia) si siano espressi contrari, tra le altre cose, all’erogazione di sussidi a fondo perduto nell’ambito di NextGenerationEU. Già a febbraio, il primo ministro olandese Mark Rutte si era presentato ad un summit Ue con una biografia di Chopin, dichiarando che leggerla sarebbe stato il suo passatempo durante l’inevitabile impasse a cui le trattative sul budget pluriennale sarebbero andate incontro. Dopo estenuanti trattative, frustranti per Francia e Germania così come per i Paesi del Mediterraneo e dell’Est europeo, i Paesi frugali hanno almeno in parte raggiunto i propri obiettivi. La proposta franco-tedesca per il Recovery Fund è passata, ma Olanda, Svezia, Danimarca e Austria sono riuscite a ridurre l’entità dei finanziamenti a fondo perduto e a ottenere l’adozione di un protocollo che controlli l’accesso ai fondi da parte degli Stati. Inoltre, per quanto riguarda il QFP, questi Paesi hanno anche ottenuto un considerevole ‘sconto’ sui contributi da versare all’Ue – i cosiddetti rebates, un meccanismo finanziario adottato nel 1985 specificamente per ridurre i contributi del Regno Unito all’Unione. Al momento questo compromesso sembra avere placato l’ostruzionismo dei Paesi frugali, ma la compattezza di questo fronte in seno all’Ue causerà senz’altro altri conflitti in futuro.

La sfida corrente: Polonia e Ungheria

Al dissenso degli Stati frugali si è aggiunta una dichiarata e vigorosa opposizione da parte di Polonia e Ungheria, tanto che i due Paesi hanno annunciato che porranno il veto all’adozione del bilancio pluriennale. Questa contrarietà è dovuta al principio di condizionalità applicato dall’Unione, che renderebbe lo stato di diritto la conditio sine qua non per l’ottenimento dei fondi europei. La fedina di Varsavia e Budapest in questo senso non è pulita. Anzi, la Commissione europea negli anni ha aperto procedure di infrazione nei confronti di entrambe per questioni legate all’indipendenza della giustizia e, nel caso dell’Ungheria, anche alla libertà di espressione, corruzione, diritti delle minoranze e alla situazione dei migranti. Ora i due Paesi accusano il meccanismo che lega i fondi europei allo stato di diritto di essere un mero strumento politico nelle mani dell’Unione contro di loro. In una dichiarazione congiunta rilasciata il 26 novembre, il premier ungherese Viktor Orbán e quello polacco Mateusz Morawiecki hanno invitato l’Ue a mettere da parte le richieste sullo stato di diritto ai fini di adottare il budget in tempi brevi, posticipando la questione a un imprecisato futuro e annunciando che ciascuno dei due Paesi non approverà proposte ritenute inaccettabili dall’altro. È interessante notare che gli altri due membri del gruppo Visegrad, Repubblica Ceca e Slovacchia, si sono schierati contro il veto polacco e ungherese. È invece arrivato sostegno dal primo ministro sloveno Janez Janša, anche se sembra improbabile che questo endorsement si trasformi in un terzo veto al budget pluriennale. La situazione è dunque tesa e incerta: da un lato, le istituzioni europee non sono disposte a scendere a patti sulla condizionalità e lo stato di diritto, così come Polonia e Ungheria restano arroccate sulle proprie posizioni. Dall’altro, proprio questi due Paesi, in quanto particolarmente colpiti dalla crisi economica legata alla pandemia, trarrebbero grandi benefici da un’adozione tempestiva di NextGenerationEU.


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Prospettive incerte

Il processo che dovrebbe portare all’adozione del budget comunitario pluriennale ha portato alla luce molte criticità legate alle differenze politiche ed economiche tra gli Stati membri, in un momento già delicato a causa della crisi sanitaria. Per quanto riguarda le istanze del gruppo frugale, è stato raggiunto un compromesso che ha faticosamente messo tutti i Paesi d’accordo e il cui ‘perdente’ è stato semmai solo il budget stesso dell’Ue. La sfida posta ora da Polonia e Ungheria è altrettanto, se non maggiormente, complicata ed è da collocarsi nella più profonda questione delle crescenti spinte antidemocratiche che percorrono l’Europa. È incerto se il nodo del bilancio pluriennale verrà sciolto nel summit del Consiglio europeo che si terrà il prossimo 10 e 11 dicembre. Le probabilità di raggiungere un accordo non sembrano alte, considerata la risolutezza sia dell’Unione sia della coalizione polacco-ungherese, la quale allo stesso tempo si dichiara fermamente contraria all’idea di un’Europa a due velocità. Quest’ultimo scenario non è desiderabile neanche per Bruxelles, ma è inevitabile che, anche in caso di conciliazione ai fini dell’adozione del budget, Polonia e Ungheria si troveranno sempre più isolate all’interno dell’Ue a meno che non rinuncino alle politiche attuate negli ultimi anni. Come in ogni situazione di stallo a livello europeo, si ripropone il quesito se sia l’Ue ad imporre le proprie volontà agli Stati membri, o se siano gli Stati a poter tenere in ostaggio l’Unione.