Nella European Global Strategy (eugs) pubblicata nel 2016, l’Unione Europea faceva esplicito riferimento a un concetto, quello di “autonomia strategica”, che a partire proprio da quell’anno avrebbe rappresentato il tema centrale del dibattito all’interno dell’apparato comunitario. Bruxelles ufficializzava in questo modo la sua intenzione di dotarsi delle capacità che l’avrebbero resa, secondo i suoi piani, in grado di agire in maniera più autonoma rispetto ai partner e agli alleati degli europei, in maniera particolare gli Stati Uniti d’America.
Sebbene l’Unione non ne abbia ancora fornito una definizione precisa1, il termine “autonomia strategica” viene generalmente utilizzato in riferimento alla dimensione della difesa e della sicurezza. Esso sarebbe dunque distinto dal concetto di “sovranità strategica”, il quale comprenderebbe, invece, anche altre dimensioni, come l’economia, la tecnologia, la sanità. L’enfasi posta sulla dimensione della difesa e della sicurezza deriva dalla constatazione che, molto più di quanto accade in tutte le altre dimensioni, in questi campi l’Unione appare fortemente dipendente dagli Stati Uniti2. Anche se la dipendenza da Washington appare evidente soprattutto nel campo della deterrenza nucleare, l’Europa dipende dal supporto americano anche nel campo militare convenzionale e industriale.
Le differenti interpretazioni associate al concetto di autonomia strategica da parte dei vari attori che partecipano al dibattito sono concordi nel ritenere che esso non corrisponda in alcun modo al concetto di indipendenza, né tantomeno a quello di autarchia, due concetti che, nel loro significato tradizionale, risultano peraltro oramai irraggiungibili nel moderno sistema internazionale.
L’impossibilità di pervenire a una comune interpretazione3 del tipo di autonomia strategica che l’Unione Europea debba raggiungere riguarda da vicino gli Stati Uniti, visto che il tema del futuro rapporto tra la difesa europea e la nato rappresenta uno dei più importanti punti di scontro tra le due principali visioni che sembrano prevalere in Europa, ovvero quella francese e quella tedesca. Nonostante i due Paesi abbiano stretto alcuni importanti accordi in materia di difesa, dimostrando quindi una certa convergenza nel settore, Parigi e Berlino interpretano l’autonomia strategica in maniera diversa. La visione francese, figlia di una cultura della sicurezza che ha sempre posto l’autonomia strategica nazionale come strumento fondamentale a difesa della propria sovranità, vede l’integrazione europea nel campo della difesa come un passaggio necessario per rafforzare la sua indebolita capacità di intervento e supporta l’idea di un’Europa pienamente autonoma, in grado cioè di garantire anche la difesa collettiva dell’Unione – questo implica un ombrello nucleare completamente europeo –, assorbendo quindi un compito tradizionalmente affidato alla nato. La visione di Berlino, che non vuole in alcun modo scalfire il legame transatlantico, supporta l’idea di un’Europa che rafforzi le sue capacità militari in maniera complementare e sinergica con la nato, che deve rimanere l’unico garante della sicurezza collettiva dell’Europa – posizione peraltro condivisa dall’Italia.
La presidenza Trump
Durante il mandato di Trump il processo di cooperazione ed integrazione dell’Unione Europea nel campo della difesa ha subito un forte slancio. Sebbene molti dei fenomeni che hanno contribuito a rafforzare la consapevolezza europea che fosse necessario fare di più nella dimensione della difesa siano divenuti evidenti durante il suo mandato, alcuni di essi avevano in realtà preso avvio già durante la Presidenza Obama.
Trump ha scelto di perseguire una politica di abbandono dell’opzione del deep engagement in favore del retrenchment. Tale scelta si è tradotta nel ribilanciamento strategico degli Stati Uniti verso l’Asia Pacifico e nell’invito, rivolto da Trump ai suoi alleati, a profondere un maggiore impegno per mantenere in vita l’ordine liberale. Eppure, tale scelta era in realtà già stata compiuta da Obama, prima ancora che da Trump. La centralità dell’Indo-Pacifico, e l’idea di tornare a occuparsi primariamente degli affari interni americani – declinata da Trump con lo slogan America First – rappresentano dunque più una conferma, che una novità.
Un altro fenomeno che ha funto da sprone al processo di integrazione della Difesa europea – questo, stavolta, inaugurato dal presidente repubblicano – è stata la politica trumpiana di rinuncia al multilateralismo. Il presidente repubblicano ha perseguito una politica di contestazione nei confronti di alcune importanti organizzazioni internazionali, come la World Trade Organization e la International Criminal Court, arrivando a ritirare gli Stati Uniti dagli Accordi di Parigi sul clima, dalla World Health Organization, dal Trattato Intermediate-Range Nuclear Forces, dal trattato Open Skies e dal Joint Comprehensive Plan Of Action. Nell’ottica trumpiana, l’Unione Europea ha rappresentato più un rivale, che un alleato1. Il rapporto tra i due attori, per molti aspetti, ha conosciuto sotto Trump uno dei punti più bassi di sempre.
In quanto rivale e non alleato di Washington, l’Unione è stata più volte oggetto di critiche da parte del presidente repubblicano, il quale si è scagliato soprattutto contro l’insufficiente quantità di fondi riservati dagli europei ai loro apparati militari. Tra tutti i Paesi accusati di “fare troppo poco”, la Germania è stata quella che ha subito le critiche più pesanti da parte di Trump, il quale è giunto a minacciare di ritirare gran parte dei militari americani di stanza in Germania. Berlino è stata accusata dal presidente repubblicano di spendere in maniera insufficiente per la sua difesa – la spesa militare di Berlino in rapporto al pil è tra le più basse d’Europa2 – e di usare pratiche commerciali scorrette nei confronti degli usa.
Infine, a rendere possibile un’accelerazione, da parte dell’Ue, nel campo della Difesa europea è stato anche il referendum britannico sul Brexit. L’uscita di scena di Londra dall’Unione, se da una parte ha significato un rischio per la struttura comunitaria, dato che il Regno Unito era, insieme alla Francia, una delle due principali potenze militari del continente, dall’altra ha significato la rimozione di un importante ostacolo al processo di integrazione della Difesa dell’ue. Il Regno Unito, infatti, temendo un indebolimento della nato e a tutela della sua special relationship che da sempre la lega agli Stati Uniti, si era spesso frapposto alle iniziative comunitarie nel campo della Difesa.
In effetti, a partire proprio dal 2016, l’Unione Europea si è dotata di alcuni importanti strumenti che, anche se non in grado di conferirle l’autonomia strategica a cui ambisce, hanno rappresentato, perlomeno, un primo passo verso la costruzione di una Difesa più integrata. Le maggiori iniziative assunte dall’Unione dopo il Brexit sono state la Cooperazione Strutturata Permanente (pesco), istituita a fine 2017, e il Fondo Europeo per la Difesa (edf), proposto a metà 2017. Il primo è uno strumento che garantisce un meccanismo permanente e strutturato con il quale gli Stati possono portare avanti progetti di cooperazione a geometria variabile, mentre il secondo rappresenta uno strumento concepito per finanziare attività di ricerca congiunte e capacità militari.
La presidenza Biden
Fin dall’inizio della sua campagna elettorale, Joe Biden ha messo in chiaro che il rilancio delle relazioni con i partner e gli alleati degli Stati uniti sarebbe stato al centro della sua politica estera. Il presidente democratico si è detto intenzionato a ribaltare completamente l’approccio riservato da Trump alle organizzazioni internazionali di riferimento dell’ordine liberale, favorendo un approccio fondato sul multilateralismo. Nei confronti dell’Europa, Biden ha riservato toni più conciliatori: nella dimensione della difesa e della sicurezza, egli si è distaccato dalle critiche mosse da Trump agli alleati europei della nato, rinnovando l’impegno americano verso l’Alleanza Atlantica, in un momento in cui la Russia ha assunto un atteggiamento quanto mai ostile all’occidente. Nel mese di maggio, sempre in un’ottica di contrasto alla Russia e di vicinanza agli Stati Uniti e alla nato, l’Unione Europea ha accolto – non a caso, su input di Berlino – la richiesta americana di entrare nel più importante programma della pesco, quello sulla mobilità militare, aprendo definitivamente la partecipazione a uno dei principali strumenti di integrazione militare dell’ue anche a paesi terzi.
Eppure, sebbene a circa un anno dall’inizio del suo mandato i toni e i contenuti delle dichiarazioni di Biden si siano discostate da quelle del suo predecessore, la politica estera perseguita dal presidente democratico sembra presentare, almeno fino ad ora, sostanziali linee di continuità con quella del suo predecessore.
Il ritiro dall’Afghanistan, obiettivo auspicato ma fallito sia da Obama che da Trump, ha confermato la volontà del presidente, espressa in maniera alquanto chiara nel discorso tenuto a seguito del ritiro, di rinunciare a impegnarsi in teatri non vitali, per concentrare tutte le risorse sul contrasto alle due principali potenze revisioniste, in particolare la Cina. La fine della guerra in Afghanistan, peraltro, sembra esser stata pianificata e gestita dalla Presidenza Biden in maniera “trumpiana”, ovvero seguendo un approccio unilaterale, coinvolgendo al minimo la nato. Nel commentare i fatti avvenuti in Afghanistan, l’Alto Rappresentante dell’Unione per gli Affari Esteri e la politica di Sicurezza, Josep Borrell, si è espresso con parole molto chiare a riguardo, dichiarando che «la necessità di avere una difesa comune non è mai stata così evidente; gli eventi in Afghanistan sono stati uno spartiacque».
A fungere da ulteriore elemento propulsivo nella corsa all’autonomia strategica, poi, è stata la firma del patto trilaterale che Washington ha stretto con Londra e Canberra a ottobre di quest’anno. La nascita di aukus, la cui preparazione è stata condotta senza coinvolgere la Francia, tenuta all’oscuro di tutto fino al momento dell’annuncio, è stata letta come un’ulteriore conferma, non solo da parte di Parigi, che l’Europa non può contare sempre sulla lealtà americana – è stata la stessa presidente della Commissione Europea, Ursula von der Leyen, a definire «inaccettabile» il comportamento riservato alla Francia e a ribadire, pochi giorni dopo, l’esigenza di progredire nello sviluppo di una Difesa europea durante il discorso sullo Stato dell’Unione.
Come conseguenza di questi due eventi, il dibattito in merito al raggiungimento di un’autonomia strategica europea ha subito una nuova accelerazione in quasi tutte le capitali europee. L’iniziativa più rilevante, a fine 2021, sembra essere la proposta, inserita nella bozza della Bussola Strategica, di dotare l’Unione, entro il 2025, di un corpo di intervento rapido interforze di circa 5.000 uomini (eu Rapid Deployment Capacity) che le permetta di intervenire in una crisi senza dover fare affidamento sulle capacità fornite dagli usa.
Conclusioni
Il rinnovato vigore con cui l’Europa, durante il primo anno di Presidenza Biden, ha proseguito il suo percorso verso una piena autonomia strategica sembra dimostrare, almeno fino a questo punto, che gli elementi della politica americana che hanno funto da propulsore a questo processo siano stati confermati dalla nuova amministrazione. Nel corso del prossimo anno, alcuni eventi decisivi – la pubblicazione della Bussola Strategica dell’ue, il vertice europeo sulla difesa, l’entrata in carica del nuovo governo tedesco, le elezioni presidenziali in Francia – potrebbero imprimere un’ulteriore svolta al processo di integrazione e cooperazione europea nella difesa.
Il successo di questo processo dipenderà da diversi fattori, tra i quali figura, oltre alla volontà degli Stati membri di sviluppare le capacità militari di cui l’Europa necessita per condurre le sue operazioni, la capacità dell’Unione di superare gli ostacoli politici che si frappongono alla riuscita del suo intento. In particolare, l’Unione dovrà essere in grado di trovare un meccanismo che le consenta di impiegare le capacità di cui già dispone e quelle di cui potrebbe disporre in futuro, qualcosa che fino a ora è risultato impossibile per via della diversità di interessi portati avanti dai diversi Paesi.
La riuscita del processo, poi, non potrà che dipendere anche dall’eventuale consenso americano. Gli Stati Uniti hanno tutto l’interesse a che l’Europa si doti delle capacità politiche e militari che consentano a Washington di alleggerire il peso del mantenimento dell’ordine liberale, quindi di liberare risorse da convogliare verso la Cina. Tuttavia, l’autonomia strategica dell’Unione non dovrà andare contro gli interessi americani. In questo senso, almeno due sono gli elementi che potrebbero preoccupare gli Stati Uniti. In primo luogo, l’ipotesi che la costruzione di una difesa europea finisca per sovrapporsi alla nato, indebolendola. In secondo luogo, il posizionamento dell’Europa nella competizione tra grandi potenze, in particolare la Cina, con cui molti Paesi europei hanno importanti relazioni commerciali, prima tra tutti la Germania. Qualora l’Unione non riuscisse a rassicurare il suo alleato principale su questi temi, l’appoggio di Washington potrebbe venire a mancare.
