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TematicheItalia ed EuropaTra unanimità e clausola di condizionalità: qual è il...

Tra unanimità e clausola di condizionalità: qual è il ruolo per i valori europei oggi?

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L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini. Oggi questi valori sono la bussola delle istituzioni europee, eppure potrebbero essere in contrasto con alcuni obiettivi dell’Unione Europea.

Con queste parole, l’art. 2 del Trattato sull’Unione Europea (TUE; 2007) sancisce i valori fondamentali dell’UE, i quali hanno carattere vincolante per gli Stati membri: è necessario rispettarli  se si vuole far parte del sistema comunitario. 

Come ogni altra disposizione di legge, l’articolo citato ha bisogno di un sistema sanzionatorio-coercitivo con il quale tutelare chi dovesse essere leso da un comportamento contrario a quanto previsto dalla norma. Questo è contenuto all’interno dell’Art. 7 TUE: “Il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità su proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione europea e previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare l’esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2, dopo aver invitato tale Stato membro a presentare osservazioni”. In poche parole, attraverso un procedimento cui partecipano tutte le istituzioni politiche europee, è possibile definire la violazione dei valori fondamentali e conseguentemente adottare una serie di misure sanzionatorie.

Negli ultimi anni alcuni Paesi membri sono stati accusati di non rispettare detti valori. In particolare, Ungheria e Polonia hanno fatto sollevare non poche preoccupazioni riguardo il rispetto della rule of law (stato di diritto) nei loro sistemi giudiziari, la cui indipendenza dal potere esecutivo è dubbia. 

Tuttavia, l’Art. 7 non è mai stato attivato. Come mai le istituzioni europee non hanno intrapreso le iniziative legittime per contrastare la deriva illiberale di Ungheria e Polonia? Per poter attivare la disposizione richiamata il Consiglio europeo necessita un voto unanime con l’esclusione dello Stato imputato. Di conseguenza, Polonia e Ungheria si sono supportate nell’impedire l’attivazione della procedura nei loro confronti: qualora uno dei due Stati fosse stato imputato, l’altro avrebbe esercitato il proprio diritto di veto derivante dalla formula dell’unanimità.

Tale situazione ha aperto un dibattito all’interno delle istituzioni Europee su come rafforzare i valori dell’Unione nei sistemi giuridici nazionali. Data la sostanziale inapplicabilità dell’Art. 7, nel 2020 la Commissione europea ha proposto l’adozione di un regime generale di condizionalità: un meccanismo che correla il rispetto dell’Art. 2 con l’erogazione dei fondi comunitari. Il Regolamento 2020/2092 entrato in vigore il 1 gennaio 2021 ha concretizzato questo meccanismo. 

Di conseguenza, qualora la Commissione europea dovesse ritenere che il budget comunitario possa essere speso in maniera non trasparente, a causa del non rispetto dell’Art. 2, è autorizzata a sospendere parzialmente o completamente l’erogazione dei fondi europei verso lo Stato imputato. Tale decisione deve essere poi approvata dal Consiglio a maggioranza qualificata. In altre parole, la Commissione può tagliare le linee di credito fornite dai fondi strutturali europei a Paesi non in linea con i valori fondamentali dell’Unione. 

Il 18 settembre 2022 la Commissione ha fatto ricorso alla c.d. clausola di condizionalità per la prima volta sanzionando l’Ungheria. La proposta presentata è stata il congelamento del 65% dei fondi di Coesione destinati a Budapest (EUR 7.5 mld). Successivamente, nel dicembre 2022 il Consiglio ha approvato il congelamento di 6.3 mld di euro dei fondi comunitari destinati all’Ungheria, autorizzando anche il fermo dei fondi Next Generation EU

Si è trovato in una situazione simile uno dei principali alleati di Orban: Varsavia. La Polonia ha, infatti, accesso a 36 mld di euro da Next Generation EU e circa 75 mld dalla politica di coesione per il periodo 2021-2027 (il Paese UE che ne usufruisce maggiormente). Come nel caso ungherese, il 17 ottobre 2022 la Commissione ha dichiarato che la Polonia non avrebbe più ricevuto finanziamenti europei finché il ruolo della rule of law non sarà ristabilito. 

Queste misure hanno funzionato? L’Unione Europea ha trovato uno strumento utile per assicurare l’adesione ai valori fondativi? 

Parzialmente sì. Difatti, il tema principale su cui la Commissione europea ha stabilito il mancato rispetto dell’Art. 2 nei paesi di Visegrad è la commistione tra potere esecutivo e potere giudiziario. In altre parole, l’indipendenza del sistema giudiziario dal governo non è sufficiente in Polonia e Ungheria, e di conseguenza i cittadini sono impossibilitati a far valere pienamente i propri diritti. Sotto questo profilo, Varsavia e Budapest hanno recentemente avviato i lavori parlamentari per riformare i propri sistemi  di giustizia, promettendo maggiore trasparenza e compliance con le linee guida segnalate dalle istituzioni UE. La commissione si è detta ben disposta a scongelare gradualmente i fondi qualora le misure sopracitate venissero approvate e fossero ritenute sufficienti.

Nonostante questo apparente successo, il regime generale di condizionalità presenta dei lati controversi. 

Il primo riguarda la definizione degli standard da rispettare e l’influenza di altre situazioni negoziali sugli stessi. Come detto, la Commissione europea scongelerà i fondi al raggiungimento di certi standard da parte di Polonia e Ungheria. Nondimeno, questi obiettivi sono stati calmierati grazie ai negoziati tra Paesi membri riguardo le sanzioni UE applicati alla Russia. Difatti, essendo le sanzioni uno strumento di politica estera, esse vanno decise con voto unanime di tutti gli Stati UE. Inoltre, lo strumento delle sanzioni è caratterizzato dalla sua temporaneità e di conseguenza ogni sei mesi i pacchetti di sanzioni UE devono essere votati all’unanimità e nel caso aggiornati. Su questo tavolo negoziale Orban si è mosso per mitigare gli effetti del regime generale di condizionalità legando il suo voto favorevole alle sanzioni ad uno scongelamento parziale del credito europeo bloccato. Con il protrarsi della guerra in Ucraina, la questione delle sanzioni sarà sempre di maggior rilievo. L’UE sarà chiamata a dimostrare fermezza e responsabilità continuando a supportare le misure decise. Tuttavia, questo permetterà ai Paesi europei di avere un tavolo negoziale su cui forzare benefici nei loro confronti legando il proprio appoggio alle sanzioni a sconti sull’implementazione di altre policy europee. 

Il secondo profilo problematico riguarda la conflittualità tra la clausola di condizionalità ed altre policy europee di grande rilevanza. Difatti, i fondi di coesione garantiscono la principale linea di credito per garantire l’implementazione di diversi programmi UE. Si prenda, a titolo di esempio, la mobilità sostenibile. Come conosciuto, l’elettrificazione dei veicoli è uno dei principali obiettivi del Green deal europeo. Sotto questo profilo, diverse città polacche hanno utilizzato i fondi di coesione per poter modernizzare i mezzi pubblici e offrire autobus di linea elettrici. In generale, il secondo obiettivo della politica di coesione (in termini di budget dedicato) è il finanziamento di progetti atti a facilitare il raggiungimento degli obiettivi ambientali dell’Unione.

Di conseguenza, se l’approccio intrapreso per rafforzare il rispetto della rule of law in Europa rimarrà il congelamento dei fondi, questo potrebbe impedire alle comunità degli Stati accusati di raggiungere quegli obiettivi per cui i fondi Europei sono fondamentali. La conflittualità risulta evidente: se si sceglie di bloccare i fondi si rallentano i lavori in campi con risvolti strategici come la transizione verde e l’indipendenza energetica. 

Questo darà grande spazio negoziale agli Stati sotto accusa nel definire gli standard minimi da raggiungere per poter godere nuovamente dei fondi destinati loro, minacciando di ritardare ulteriormente lo sviluppo dei progetti legati a obiettivi UE.

Tuttavia, essendo l’Art. 7 TUE inutilizzabile finché i Paesi di Visegrad si copriranno a vicenda, e non potendo modificare i Trattati senza il supporto di tutti gli Stati UE, un meccanismo amministrativo come la clausola di condizionalità rappresenta una misura innovativa. Il regime di condizionalità risulta il ‘migliore dei mali’. Nonostante questo, le situazioni contingenti storiche e la conflittualità con altri obiettivi essenziali per l’Unione pone i valori europei in seconda luce al rispetto delle misure di contenimento contro la Russia e altri obiettivi strategici. Il futuro dei valori europei rimane incerto in un momento in cui, forse, alcune contingenze geo-strategiche vengono percepite come maggiormente salienti. Tuttavia, il mancato rispetto dei principi UE potrebbe depotenziare la reputazione dell’Unione nel mondo.

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