Presentata appena due giorni dopo la decisione del Regno Unito di lasciare l’Unione Europea, la Strategia Globale dell’UE (EUGS) è stata elaborata per sostituire la strategia di sicurezza del 2003, delineando i tratti distintivi di una nuova visione comunitaria e dell’azione esterna di Bruxelles, in un mondo sempre più complesso e frammentato. Alla luce del ginepraio di minacce esterne, tra cui vanno annoverate le innumerevoli sfide ibride, l’evoluzione del modern warfare e l’imprevedibilità della politica estera del presidente statunitense Donald Trump, l’Unione Europea ha preso atto del cambiamento paradigmatico nel contesto securitario mondiale. La EUGS, dunque, pone particolare enfasi sul desiderio di intensificare gli sforzi in materia di difesa collettiva per conseguire l’obiettivo di un’Unione sempre più autonoma e cooperativa.
Dal 2003 al 2016: il passaggio strategico
Durante lo svolgimento della riunione del Consiglio Europeo del 28 e 29 Giugno 2016, i leader dell’UE avevano accolto all’unanimità la presentazione – a cura dell’allora HRVP Federica Mogherini – del programma concernente la strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell’Unione Europea, invitando l’Alto Rappresentante, la Commissione ed il Consiglio ad ultimare i lavori. La formulazione di un nuovo indirizzo strategico era stata già avviata l’anno precedente sulla base di un documento di riflessione intitolato “The European Union in a changing global environment”, che costituiva in gran parte il prodotto di un’ampia revisione della European Security Strategy (ESS). La Strategia di sicurezza, approvata durante la Presidenza italiana del Consiglio dell’UE nel 2003, aveva rappresentato la replica multilaterale all’americana National Security Strategy del 2002, la cui svolta isolazionista sembrava essere il passaggio teorico scelto in seguito alla drammatica materializzazione degli attacchi terroristici.
All’epoca, l’Alto Rappresentante Javier Solana aveva elaborato una bozza di macro-obiettivi, fondati sull’acquis dell’Unione e apparentemente in linea con un approccio cosmopolita e trasformativo negli affari internazionali che partiva da un semplice assunto: “mai l’Europa è stata così prospera, sicura e libera”. Inoltre, il documento sanciva l’avvio di un mutamento comportamentale dell’UE, che da semplice consumatore si prefiggeva di diventare produttore di sicurezza, irremovibile nel suo impegno di rispetto e tutela del diritto internazionale e della Carta delle Nazioni Unite. Un salto di qualità che di certo mirava a ricomporre le profonde fratture tra gli Stati membri, causate dalle divergenti posizioni in merito all’intervento militare in Iraq.
Breve guida alla “globalità”
Se è vero che l’immagine che Bruxelles offre di sé stessa si riflette nei suoi “autobiografici” documenti strategici, definendone piani e priorità a lungo termine e non solo reazioni alle crisi più recenti, la EUGS rappresenta un’ottima bussola per orientarci nelle mosse acque dell’attuale azione esterna europea. Il 28 giugno del 2016, la Strategia Globale veniva stata sottoposta al Consiglio al termine di un travagliato processo che ha portato alla definizione di una nuova direzione politica esplicitabile attraverso le parole di Federica Mogherini: “in tempi difficili, un’Unione forte è un’Unione che pensa in modo strategico, condivide una visione e agisce unita”. Contestualmente al messaggio introduttivo di unità, si auspicava inoltre di rispondere in modo tempestivo al risultato del referendum britannico che, a sorpresa di molti, sanciva un irreparabile divorzio tra Londra e Bruxelles, segnando un profondo spartiacque nelle relazioni tra Regno Unito ed il vecchio continente.
Per definizione, la strategia è caratterizzata da un’aspirazione “globale”, il cui significato deve trascendere la mera distinzione geografica e conglobare in essa tutte le politiche e gli strumenti che compongono l’oggetto della politica estera. Nonostante tale precisazione miri ad illustrare la varietà dei contenuti tracciati nel testo, è innegabile che la sicurezza rimanga tuttora la vera chiave di volta tra i vari elementi costitutivi. Infatti, la constatazione che l’immagine della sicurezza abbia ormai assunto una connotazione trasversale che impiega un’osservazione congiunta della sua dimensione interna ed esterna, rende manifesta l’interconnessione con un altro concetto chiave: l’incolumità interna dipende dalla pace al di là delle frontiere esterne. Pertanto, la EUGS si è impegnata a promuovere la pace e garantire la sicurezza dei propri cittadini e del proprio territorio seguendo la cosiddetta formula del “pragmatismo di principio”. Una filosofia strategica che deriva sì da un’aspirazione idealistica di costruire un mondo migliore ma anche da una valutazione realistica dell’attuale contesto securitario.
Questo è quanto emerge durante la lettura dei primi due capitoli di inquadramento relativi agli interessi e ai principi a cui si attiene la Strategia Globale. Gli eventi che si sono susseguiti nei tredici anni trascorsi dalla pubblicazione della ESS hanno mutato lo scenario internazionale, sollecitando le istituzioni europee ad individuare una piattaforma narrativa flessibile che possa permettere l’acquisizione delle capacità necessarie per agire a livello locale e negoziare a livello regionale, con il fine ultimo di fronteggiare le minacce ed assicurare la dovuta stabilità. Senza smettere di rimarcare, tuttavia, che la graduale assunzione di responsabilità dell’Unione Europea dovrà andare di pari passo con il rilancio di forti partenariati esterni, siano essi bilaterali, regionali o internazionali.
In questa cornice, certamente innovativa è l’intenzione di creare strutture europee ed incoraggiare iniziative congiunte tra gruppi di stati membri per l’integrazione dei programmi e delle risorse nel campo della sicurezza e della difesa comune. Tra le righe di questa architettura pragmatica, si può comprendere il desiderio dell’Unione di dotarsi di un adeguato livello di ambizione e di autonomia strategica da altri attori come l’Alleanza Atlantica e gli Stati Uniti. Il cosiddetto “Pivot to Asia” prima e la presidenza di Trump poi, spesso insofferente dei legami e dei vincoli collegati alla membership Atlantica, hanno progressivamente sconvolto l’equilibrio, mettendo in evidenza le preoccupazioni e le incoerenze strutturali interne. Motivo per cui, la ricetta sembra suggerire un’Unione pronta alla collaborazione ma non alla subordinazione, la cui formula però non va confusa con l’autarchia o il rifiuto del supporto a stelle e strisce, che sarebbe difficile da configurare sia in termini materiali che finanziari. Piuttosto, come suggerito dall’analista dell’ECFR Tara Varma, quello che va ripensato è il bisogno di una volontà politica europea alla base, che consenta di “stabilire una capacità di lavorare insieme in Europa quando gli interessi europei e americani non sono allineati, specialmente nelle crisi regionali sui fianchi dell’Europa orientale e meridionale”.
Implicazioni per la difesa
Tenendo tali coordinate a mente, si può comprendere perché nel terzo capitolo della strategia concernente le cinque macro-priorità che l’Europa deve perseguire, il primo tema trattato sia quello relativo alla Difesa. Occorre dire che l’UE si è prefissata di rispettare gli impegni in materia di assistenza reciproca e solidarietà e di affrontare le sfide del terrorismo, delle minacce ibride, della sicurezza informatica, così come quelle collegate alla criminalità organizzata e alla gestione delle frontiere. Tutti obiettivi che richiedono da parte di Bruxelles capacità di deterrenza, risposta e protezione per far fronte, in autonomia o in ambito NATO, non solo alle crisi esterne ma anche alle richieste di sostegno per lo sviluppo delle capacità dei suoi partners. Un compito che comporta, laddove richiesto, anche l’assistenza per la protezione degli stati membri e delle loro istituzioni.
Quanto ai rapporti con l’Alleanza Atlantica, quest’ultima rappresenta ancora il principale quadro di difesa collettiva per molti stati membri. Dieci giorni dopo la divulgazione della Strategia, l’8 ed il 9 luglio 2016, Varsavia ha ospitato il vertice biennale della NATO, al termine del quale il Presidente del Consiglio Europeo Donald Tusk e della Commissione Europea Jean-Claude Junker unitamente al Segretario Generale dell’Alleanza Jens Stoltenberg, hanno sottoscritto una dichiarazione congiunta sull’intensificazione della cooperazione praticain specifici settori: minacce ibride, cooperazione operativa, cyber security, capacità di difesa, industria e ricerca, esercitazioni coordinate e sviluppo di capacità. Il tutto perseguito in complementarietà, sinergia e nel pieno rispetto del quadro istituzionale, dell’inclusione e dell’autonomia decisionale di entrambe.
Ultima ma non meno importante, è sicuramente la delineazione embrionale degli strumenti operativi fondamentali per raggiungere l’end state. Partendo dal presupposto che gli stati membri per agire in modo indipendente necessitano degli strumenti tecnologici e industriali mirati ad acquisire e sostenere uno spettro completo di capacità (terrestri, marittime, aeree e spaziali), la Strategia Globale riserva ampio spazio alla cooperazione europea in materia di difesa in conformità con i trattati. La cooperazione deve diventare la norma, il che vuol dire che il metodo volontaristico degli stati membri deve tradursi in un vero impegno, innanzitutto perché i programmi di difesa nazionali non sono sufficienti a far fronte alla già citata carenza di capacità. La sincronizzazione graduale ed il reciproco adeguamento dei cicli di pianificazione e delle pratiche di sviluppo delle capacità possono migliorare la convergenza strategica tra gli Stati membri. In questo senso, un processo di riesame coordinato annuale a livello di UE per discutere dei piani di spesa militare (ora CARD) insieme al finanziamento europeo per la ricerca e la tecnologia in materia di difesa (ovvero l’EDF), sono i presupposti fondamentali citati dall’EUGS di cui l’Europa della difesa ha più bisogno.
Lucrezia Luci,
Geopolitica.info
