Per decenni Paesi di emigrazione, gli stati membri dell’UE hanno compreso la necessità di sviluppare una politica migratoria e di asilo comunitaria solamente all’inizio degli anni ’90, quando la caduta della Cortina di Ferro e i nuovi processi di integrazione europei, come la prima Convenzione di Dublino (1990) e gli Accordi di Schengen (implementati nel 1995) hanno causato cambiamenti radicali circa la mobilità umana nel vecchio continente. Nel corso degli ultimi trent’anni, le politiche migratorie europee sono andate evolvendosi e un ruolo sempre più centrale è stato assegnato agli strumenti di esternalizzazione.
Le due dimensioni delle politiche migratorie
Le politiche migratorie dell’Unione, esattamente come quelle dei singoli stati che ne fanno parte, sono caratterizzate da due dimensioni: quella interna e quella esterna. La prima riguarda tutti i valori e i principi, e le conseguenti norme, che gli Stati membri dell’UE abbracciano e adottano per affrontare insieme la gestione dei flussi migratori. Queste norme riguardano l’ingresso, il soggiorno, l’amministrazione della migrazione irregolare, le richieste di asilo, e la politica di rimpatrio. Nonostante l’adesione all’UE implichi l’accettazione volontaria di limitazioni della sovranità nazionale, siccome le politiche migratorie sono tradizionalmente considerate un dominio riservato alla gestione dei ministri dell’Interno, gli Stati membri hanno avuto difficoltà a conferire la gestione delle regole che determinano chi può e chi non può entrare (e risiedere) entro i loro confini nazionali alle istituzioni europee. Tuttavia, la logica della libera circolazione e i flussi migratorie che hanno colpito il continente europeo dall’inizio degli anni ’90 hanno reso i Paesi dell’Unione sempre più consapevoli dei limiti pratici di un approccio unilaterale ai controlli migratori. Gli Stati membri hanno così avviato il percorso di comunitarizzazione e gradualmente conferito potere decisionale alle istituzioni europee. Il primo passo in questa direzione è stato compiuto con il Trattato di Maastricht (1992), che, rendendo la gestione delle politiche migratorie intergovernativa, ha dato vita alla dimensione interna.
Per quanto riguarda invece la dimensione esterna, si tratta di tutte le relazioni e gli accordi che l’UE stabilisce con i Paesi di invio e di transito per coinvolgerli nella gestione dei flussi migratori diretti verso l’Europa. A livello normativo, la fitta rete di misure di esternalizzazione che l’UE stabilisce con Paesi terzi può essere suddivisa in due approcci: “remote control” e “root cause” o “preventivo”. Nell’ambito del primo approccio, l’UE stabilisce accordi i Paesi terzi volti ad impedire ai migranti l’attraversamento delle sue frontiere esterne. A tal fine, l’Unione aiuta i Paesi di invio e di transito a rafforzare i controlli alle frontiere, trasferendo loro “know-how”, tecnologie di sorveglianza, attrezzature ed istituzioni. Oppure, per esternalizzare la gestione di migranti che risiedono già entro i territori comunitari, conclude “return agreements” con i Paesi terzi lungo le rotte migratorie: questi ultimi accettano di accogliere i migranti in cambio di finanziamenti economici e concessioni politiche, come una “visa-free policy” per i loro cittadini.
Il secondo approccio è al contrario proattivo e mira a modificare i “push factors”, vale a dire le condizioni alla base della decisione dei migranti di fuggire dal loro Paese di origine. Questa logica di prevenzione compre una vasta gamma di misure diverse, come l’uso mirato di assistenza allo sviluppo, commercio, investimenti diretti esteri, e strumenti di politica estera volti a migliorare la situazione di potenziali migranti e richiedenti asilo nel loro Paese di origine.
Il ruolo sempre più centrale degli strumenti di esternalizzazione
Nonostante entrambe le dimensioni siano state ampiamente sviluppate nel corso di questi ultimi tre decenni, mentre quella interna ha continuato ad essere un terreno di confronto e disaccordo, un ruolo sempre più centrale è stato assegnato alla sua controparte esterna. Ufficialmente riconosciuta nelle “Conclusioni” del Consiglio Europeo Speciale svoltosi a Tampere nell’ottobre 1999, la dimensione esterna, e in particolare il suo approccio “remote control”, ha cominciato ad assumere un ruolo fondamentale dal 2011 in seguito ai destabilizzanti eventi geopolitici, ovvero le primavere arabe e le guerre civili siriane e libiche. Queste ultime hanno infatti dato origine a due delle più importanti rotte migratorie dirette verso il vecchio continente: la rotta del Mediteranno Centrale, che collega le coste libiche con quelle italiane e maltesi; e la rotta del Mediterraneo Orientale, detta anche rotta Balcanica, che collega i Paesi del Medio Oriente con l’Europa del nord passando per i Balcani. Nonostante la difficile situazione rese evidente la necessità dell’Unione di sviluppare un efficace piano d’azione comunitario per la gestione delle migrazioni, questo non è risultato in una percezione più umanitaria e “open-minded” dei flussi migratori. Infatti, l’UE ha continuato a dare priorità ai controlli alle frontiere e alla politica di rimpatrio rispetto al rafforzamento della solidarietà all’interno dell’UE. Questo approccio può essere facilmente apprezzato facendo riferimento allo strumento di esternalizzazione utilizzato per porre fine alla crisi dei rifugiati del 2015-2016: l’Accordo UE-Turchia del 16 marzo 2016. L’accordo prevede che, dal 20 marzo 2016 tutti i migranti irregolari in arrivo dalla Turchia sulle isole e coste greche vengano rispediti indietro. Il secondo punto dell’accordo afferma che, per ogni siriano rispedito in Turchia, un altro siriano verrà ricollocato in uno degli stati membri dell’UE. Quest’ultima si impegnava inoltre a stanziare 6 miliardi di euro per aiutare la Turchia ad offrire un’efficace assistenza umanitaria ai rifugiati (3 miliardi all’inizio dell’accordo, e 3 miliardi successivamente alla riduzione del flusso), e ad accelerare la liberalizzazione dei visti e il processo di adesione della Turchia all’Unione. Questo accordo, riuscendo a diminuire esponenzialmente la portata del flusso migratorio, è servito poi come esempio nella gestione delle crisi migratorie che hanno colpito l’Unione negli anni successivi.
Gli svantaggi dell’esternalizzare a Paesi terzi la gestione dei migranti
L’Accordo UE-Turchia può essere utilizzato anche per spiegare gli svantaggi degli strumenti di esternalizzazione: nonostante i risultati raggiunti, la crescente dipendenza dell’Unione dai processi di esternalizzazione nelle sue risposte alle crisi migratorie degli ultimi decenni è stata oggetto di intensi dibattiti. In primo luogo, l’esternalizzazione del controllo delle migrazioni a Paesi terzi mina sia la retorica di un approccio globale alle migrazioni sia il suo auto-assegnatosi ruolo di potere normativo che, contrariamente al realista sistema internazionale, promuove valori umanitari e protegge i diritti dei migranti e rifugiati che cercano rifugio all’interno dei suoi confini. Per esempio, nel caso dell’Accordo del 2016, esternalizzando la gestione dei rifugiati alla Turchia, l’UE ha completamente ignorato la trasformazione autoritaria che il Paese stava attraversando, dimostrando così di avere principalmente a cuore la costruzione di una fortezza lungo le sue frontiere esterne.
Un altro filone del dibattito prende invece una posizione più pratica e si concentra sull’impatto delle politiche di esternalizzazione sui flussi migratori: è proprio a causa dell’eccessiva dipendenza dell’Unione dall’approccio “remote control” che le crisi migratorie vengono solo temporaneamente bloccate e mai definitivamente risolte. Infatti, seguendo questo approccio, l’Accordo UE-Turchia ha posto sì fine all’arrivo sui tuoi territori di un ingente flusso di rifugiati in fuga dalla Siria, ma, fallendo nel collegare l’approccio “remote control” con misure volte a migliorare le condizioni della popolazione ancora in Siria, la rotta è stata bloccata solo temporaneamente.
Questi svantaggi aiutano ad evidenziare anche una questione che l’Unione ignora da tempo: esternalizzare la gestione dei migranti la rende estremamente dipendente dalla cooperazione con Paesi terzi, che possono decidere di utilizzare questa vulnerabilità europea a loro vantaggio per raggiungere i loro obiettivi politici ed economici. Tale spiacevole situazione si è verificata nel 2020, quando il Presidente turco Erdogan ha aperto le frontiere turche con la Siria o la Grecia per fare pressioni all’Europa ed ottenere un aumento dei fondi pro rifugiati.
In altre parole, nonostante la loro almeno temporanea efficacia, gli strumenti di esternalizzazione utilizzati dall’UE comportano grandi rischi sia per la sua immagine di potere normativo che per la sua sicurezza interna. Finché l’Unione si deciderà ad accompagnare il suo approccio “remote control” con strumenti di prevenzione e a sviluppare la dimensione interna della sua politica di migrazione e asilo rimarrà sempre vittima dei ricatti dei leader autoritari dei Paesi al di là delle sue frontiere esterne.
