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Da terra di confine, a Paese europeo, la strada dell’Ucraina verso l’UE 

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L’Ucraina ha storicamente rappresentato una terra di confine tra Occidente e Oriente. La decisione di siglare un accordo di associazione con l’Unione Europea nel 2014 ha segnato una netta cesura rispetto a tale assunto, certificando la volontà del paese di aderire ad un sistema prettamente europeo. Le aggressioni russe a danno del Paese hanno determinato una forte accelerazione di tale processo, la cui conclusione è tuttavia ostaggio di numerose incognite.

Dal sistema pan europeo all’Accordo di Associazione

L’importanza del processo di integrazione europea nell’ottica della politica estera ucraina venne certificata sin dalle primissime fasi della determinazione della politica estera del paese a seguito del crollo dell’URSS. La legge “Sulle principali direzioni della politica estera ucraina”, indicava infatti come uno degli obbiettivi centrali della politica estera di Kyiv fosse la piena adesione alle comunità europee, in linea con la volontà di preservare la sicurezza e l’integrità territoriale della nazione mediante l’adesione a meccanismi paneuropei. L’accordo di partnership e cooperazione tra l’Ucraina e l’Unione Europea del 1994 ha rappresentato un primo importante passo nell’ottica dell’incremento della cooperazione tra le parti; tuttavia, i progressi compiuti da Kyiv sulla strada per una piena adesione sono risultati piuttosto scarsi. Il forte autoritarismo della Presidenza di Leonid Kuchma e la lentezza delle riforme economiche del paese, hanno reso pressoché impossibile creare le condizioni atte a far avanzare il processo di integrazione. I vari summit tenutisi a partire dal 1997 hanno visto una forte asimmetria tra il desiderio di adesione da parte dell’Ucraina e le costanti critiche espresse dall’Unione Europea circa la situazione interna del paese. La perpetuazione della condotta autoritaria da parte del Presidente Kuchma si rivelò il principale ostacolo all’integrazione europea dell’Ucraina. Di fronte agli scarsi progressi su tale fronte, l’Ucraina si rivolse allo spazio ex sovietico, siglando un accordo di libero scambio con la Federazione Russa e il Kazakistan. 

Una prima svolta si ebbe nel 2004, a seguito della cosiddetta “Rivoluzione Arancione”. Le massicce proteste avevano infatti determinato l’ascesa dell’ex Primo Ministro Viktor Yushenko, artefice del netto miglioramento della condizione economica ucraina tra il 1999 e il 2001. A dispetto delle buone speranze suscitate dalla vittoria di Yushenko, il collasso dell’alleanza tra quest’ultimo e la Premier Yuliya Tymoshenko, rese pressoché impossibile l’attuazione di rilevanti riforme interne. Al contempo l’UE risultava profondamente spaccata al proprio interno. La firma del Joint EU-Ukraine Action Plan nel 2005 parve rappresentare un primo passo verso un approfondimento delle relazioni tra le parti. Nel 2007 la Presidenza Yushenko avviò un processo di negoziazioni volto ad istituire un framework per una maggiore cooperazione economica, legale e politica tra Kyiv e Bruxelles. Il 2008 vide da un lato l’avvio dei negoziati per la firma di un accordo di associazione, uno dei principali successi della politica estera di Yushenko, contemporaneamente il summit UE Ucraina tenutosi nello stesso anno vide una forte spaccatura tra i paesi membri dell’Unione, in particolare le nazioni appartenenti all’Europa Centro Orientale si mostrarono particolarmente propense a favorire la formazione di una chiara procedura per una futura integrazione dell’Ucraina, dall’altro le nazioni europee occidentali, fortemente scettiche circa un futuro ingresso di Kyiv. A giocare un ruolo determinante nelle perplessità europee risultavano l’elevata corruzione presente in Ucraina, unita alle sue rilevanti difficoltà economiche e alle possibili conseguenze che un ingresso del paese avrebbe avuto nei rapporti tra l’UE e la Federazione Russa, la quale aveva assunto una postura sempre più critica verso l’ingresso dei paesi appartenenti allo spazio post-sovietico nelle istituzioni occidentali.

La vittoria di Viktor Yanukovich in occasione delle elezioni del 2010 non determinò la fine del percorso di integrazione europea dell’Ucraina. Il Neopresidente a dispetto della sua maggiore vicinanza a Mosca rispetto al predecessore mantenne fermo il proposito di conseguire la piena adesione all’Unione Europea. Yanukovich si adoperò infatti per migliorare le relazioni con la Federazione Russa estendendo il periodo di impiego della base di Sevastopol per la flotta russa del Mar Nero sino al 2042 ed adottando una politica estera “non allineata”, la quale prevedeva l’esclusione di possibili adesioni ad alleanze militari quali la NATO, tuttavia la sua Presidenza si espresse in maniera contraria ad un possibile ingresso dell’Ucraina nell’Unione Doganale Eurasiatica promossa dalla Federazione Russa, preferendo la continuazione dei negoziati con l’Unione Europea circa la firma di un accordo di adesione. Tale processo è stato coronato da successo il 30 marzo 2012, quando l’Accordo di Associazione Ucraina-UE è stato effettivamente redatto. Il processo di firma dell’accordo si è tuttavia rivelato estremamente complesso, in particolare la condotta autoritaria della Presidenza Yanukovich, perfettamente dimostrata dall’incarcerazione dell’ex Premier Yuliya Tymoshenko e delle condizioni della sua detenzione, le quali hanno costituito motivo di un aspro scontro tra le parti. Contemporaneamente, di fronte alla prospettiva dell’effettivo avvio di un processo di integrazione europea dell’Ucraina, la Federazione Russa pose in essere diverse manovre economiche coercitive nei confronti di Kyiv. Il 21 novembre 2013 la Verkhovna Rada non approvò un provvedimento volto a consentire all’ex Premier Tymoshenko di ricevere trattamento medico all’estero, contestualmente di fronte alle pressioni russe il Presidente Yanukovich sospese i preparativi per la firma dell’Accordo di Associazione. Tale gesto diede il via ad una massiccia serie di proteste passata alla storia come Euromaidan. 

Il nuovo corso europeo

La caduta del Presidente Yanukovich in seguito alla cosiddetta “Rivoluzione della Dignità” determinò il venir meno del principale ostacolo alla firma dell’accordo, la quale non venne bloccata neanche dall’insorgere del conflitto tra Kyiv e la Federazione Russa. Il 21 marzo 2014 le parti firmarono la sezione politica dell’accordo (titoli uno, due e sette) e il successivo 27 giugno firmarono infine la sezione economica (titoli tre, quattro, cinque e sei), avviando quindi il processo di ratifica da parte dei paesi membri. Le disposizioni dei titoli tre, cinque, sei e sette sono state applicate in via provvisoria a partire dal primo novembre 2014, mentre il titolo quattro ha visto l’applicazione provvisoria delle proprie disposizioni solo a partire dal primo gennaio 2016, quando è entrato in vigore un accordo di libero scambio globale e approfondito tra Bruxelles e Kyiv. Salutato come “il primo passo” verso l’adesione all’Unione Europea da parte del Presidente ucraino Petro Poroshenko, l’accordo di associazione tra Ucraina ed UE entrato ufficialmente in vigore nel 2017 a seguito della ratifica da parte di tutti i firmatari, ha determinato un forte incremento del commercio tra le parti, sancendo una forte riduzione del peso della Federazione Russa sul commercio ucraino. 

Tali importanti progressi hanno tuttavia visto come contraltare una crescente difficoltà nell’attuazione di riforme volte al contrasto della corruzione. L’incapacità da parte della classe politica del paese di approvare una nuova strategia anticorruzione a partire dal 2017, incrociatasi con i crescenti contrasti tra l’esecutivo ed il sistema giudiziario sfociati in una vera e propria crisi costituzionale, hanno rappresentato ancora una volta un significativo ostacolo all’integrazione europea del paese. Nel 2021 il Parlamento Europeo ha pubblicato un rapporto nel quale ha elogiato l’implementazione dei termini dell’accordo di associazione da parte dell’Ucraina, indicando tuttavia come la diffusa corruzione continuasse ad ostacolare il percorso di riforme del paese. A seguito dell’invasione su vasta scala lanciata dalla Federazione Russa, il 28 febbraio 2022 il Presidente ucraino Volodymyr Zelensky ha firmato una lettera rivolta all’Unione Europea richiedendo ufficialmente l’avvio di un percorso di application del paese. Il 17 giugno successivo, la Commissione Europea ha raccomandato al Consiglio Europeo di garantire all’Ucraina la prospettiva di una futura adesione, richiedendo contestualmente l’adozione da parte dell’Ucraina di un programma di riforme rivolto a sette settori. Forte dell’immane popolarità ottenuta in quanto simbolo della resistenza ucraina, il Presidente Zelensky è stato in grado di ottenere dalla Verkhovna Rada l’approvazione di numerose riforme volte a soddisfare i requisiti necessari per l’implementazione del programma di riforme richiesto dalla Commissione. Una prima valutazione orale circa i progressi dell’Ucraina su tale fronte è stata fornita il 22 giugno 2023 dal Commissario per l’Allargamento Olivér Vàrhelyi, il quale ha asserito che Kyiv avesse completato due delle sette riforme richieste, ottenendo buoni progressi su una terza. Infine, nel mese di novembre del 2023 la Commissione Europe ha ufficialmente pubblicato un report specifico sull’attuazione delle riforme in Ucraina, il quale ha indicato il completamento di quattro delle riforme richieste e buoni progressi in relazione alle altre tre. Alla pubblicazione di tale documento ha fatto seguito la decisione da parte del Consiglio Europeo di avviare ufficialmente negoziati per l’adesione tra le parti.

L’elefante nella stanza

L’ingresso dell’Ucraina dell’Unione Europea comporterebbe numerosi benefici per l’Unione Europea e i suoi cittadini. Kyiv è infatti un grande produttore di grano e di acciaio, ergo l’entrata del paese nell’UE determinerebbe con grande probabilità una forte riduzione dei prezzi dei generi alimentari, nonché di numerosi prodotti industriali, con grande beneficio per i consumatori. Ciò determinerebbe inoltre un rafforzamento delle supply chains europee di due beni essenziali, in un momento storico nel quale il sistema economico mondiale si muove sempre più verso la formazione di resilienti economie regionalizzate. Al contempo l’Ucraina presenta inoltre una solida e vasta base di consumatori, atta ad assorbire beni di consumo ed investimenti provenienti dall’Unione Europea. D’altro canto, l’ingresso dell’Ucraina risulta attualmente estremamente problematico tanto sul piano internazionale, quanto economico. La continuazione dello stato di guerra tra Kyiv e la Federazione Russa rende infatti estremamente difficoltosa l’integrazione dell’Ucraina all’interno dell’Unione Europea in virtù delle disposizioni dell’art 42.7. L’Unione Europea non presenta infatti strutture e capacità militari atte a difendere il territorio ucraino, i paesi membri non risultano inoltre propensi ad impegnarsi in un conflitto diretto con Mosca e lo status di neutralità di alcuni membri dell’unione difficilmente li renderebbe in grado di fornire aiuti militari diretti. Il caso dell’ingresso di Cipro, ancora segnata dalla presenza di una repubblica separatista sotto la protezione della Turchia, non può essere applicato nella presente situazione, in virtù della quasi completa assenza di confronti militari rilevanti tra le parti negli ultimi decenni. Un eventuale ingresso dell’Ucraina nella NATO potrebbe rappresentare il primo passo verso una piena integrazione europea, in quanto il problema maggiormente rilevante, la difesa del paese, verrebbe di fatto delegato ad un’altra organizzazione. Tuttavia, tale scenario pare ora decisamente improbabile. L’unica soluzione attualmente possibile sarebbe la concessione di garanzie circa la sicurezza del paese da parte di nazioni terze, quali Stati Uniti e Regno Unito, scenario possibile, ma decisamente non prossimo. 

Sotto il profilo economico, l’ingresso dell’Ucraina nell’UE determinerebbe pesanti conseguenze sul bilancio comunitario in quanto Kyiv risulterebbe infatti beneficiaria di circa 186 miliardi di euro in cinque anni. Tale cifra risulta costituita in buona parte da fondi provenienti dalla Politica Agricola Comune e Fondi di Coesione. Molti paesi europei si ritroverebbero di fatto ad allocare una maggiore quantità di risorse rispetto a quelli ricevuti. Contemporaneamente al netto delle numerose riforme approvate negli ultimi anni, l’Ucraina rimane affetta da pesanti problemi di corruzione e malgoverno. La forte asimmetria tra le politiche europee e le politiche interne di alcune nazioni appartenenti all’Europa Centro Orientale è già stata ampiamente dimostrata dalle recenti controversie che hanno visto coinvolte l’UE e i governi di Polonia e Ungheria, poco propense ad allinearsi alle disposizioni comunitarie. L’ingresso dell’Ucraina, nazione afflitta da problemi simili, ma nettamente più rilevante dal punto di vista demografico, potrebbe quindi potenzialmente generare ulteriore instabilità in sede europea. 

L’ingresso dell’Ucraina nell’Unione Europea rappresenta una delle sfide più difficili nella storia dell’organizzazione, chiamata ad integrare una nazione immensa a livello territoriale, dotata di immani riserve di risorse naturali, caratterizzata da un basso costo del lavoro e da uno stato di ostilità con il proprio ingombrante vicino che proseguirà per decenni anche dopo la conclusione del presente conflitto. D’altro canto, l’eventuale esclusione dell’Ucraina dall’UE, a dispetto delle numerose riforme approvate in tempo di guerra, costituirebbe un grave danno per la credibilità di Bruxelles, già duramente colpita dalla sua incapacità di fornire a Kiev sufficienti quantitativi di munizioni d’artiglieria. Se l’ipotesi dell’adesione dell’Ucraina rimane in ogni caso lontana, è tuttavia opportuno ricordare che allo stato attuale sono venuti meno i due ostacoli più rilevanti al dialogo tra le parti negli scorsi anni: la generale opposizione di alcune nazioni facenti parte dell’UE e l’incapacità da parte dell’Ucraina nell’adottare le riforme richieste. La continuazione di questo percorso, incrociatosi con la conclusione del conflitto, potrebbe determinare in ultima analisi il pieno ingresso del paese. 

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