L’11 settembre ha mostrato alla NATO che un approccio geografico alla sicurezza non era più adatto ad affrontare le minacce del nuovo secolo. Il passaggio ad un approccio funzionale ha imposto un cambiamento radicale degli strumenti militari dei paesi membri. ISAF è stato il simbolo della trasformazione dell’Alleanza in un attore veramente globale.
Il cammino della NATO dalla fondazione all’11 settembre
Anche se non vi è consenso unanime a riguardo, il mondo accademico è solito dividere il processo di trasformazione della NATO in tre fasi. La prima, evidentemente, ebbe inizio il 4 aprile 1949, con la firma del Trattato di Washington e la nascita dell’Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico, e terminò con la caduta del Muro di Berlino e la successiva disintegrazione dell’Unione Sovietica nel dicembre del 1991. In quegli anni, la NATO subì alcuni importanti cambiamenti e affrontò crisi molto serie, ma la natura dell’Organizzazione non cambiò. Durante tutta quella fase, la NATO rimase sempre un’Alleanza difensiva centrata sull’Europa e basata sulla deterrenza.
La fine della Guerra Fredda rappresentò per l’Alleanza Atlantica un significativo momento di discontinuità politica, poiché pose la NATO di fronte a un quesito fondamentale. Scomparso il nemico per cui l’Alleanza era stata creata, per quale motivo essa sarebbe dovuta rimanere in vita? In altre parole, quale sarebbe stata la raison d’être della NATO? La questione, intorno alla quale i politici e gli accademici di tutto il mondo si divisero in maniera molto netta, pose le basi per un grande dibattito, a dire il vero vivo anche oggi, che tuttavia venne messo parzialmente da parte con il ritorno della guerra in Europa. Prendendo parte al conflitto nei Balcani, in Bosnia dal 1992 al 1995 e in Kosovo nel 1999, durante il quale l’Alleanza, per la prima volta, impiegò la forza non in funzione di autodifesa, ma per interporsi tra due parti in conflitto, la NATO inaugurò un processo di trasformazione che l’avrebbe portata ad abbandonare il vecchio paradigma caratteristico della Guerra Fredda – organizzazione esclusivamente dedicata alla difesa collettiva del territorio degli stati membri – per agire come gestore di crisi in corso nelle zone adiacenti ai suoi confini. Il compito dell’Alleanza, limitato allo spazio europeo, sembrava allora essere divenuto quello di gestire la trasformazione dell’Europa nel post-Guerra Fredda.
Nonostante la NATO con gli interventi nei Balcani in particolare in Kosovo, avesse già messo in atto la trasformazione che l’avrebbe portata a divenire una sorta di gestore delle crisi militari, il suo ambito geografico di riferimento era ancora limitato alla sola Europa, come d’altronde chiaramente scritto nel NATO Strategic Concept del 1999. A fine secolo l’Alleanza era ancora restìa all’idea di operare in territori molto distanti dai suoi confini. Le cose sarebbero presto cambiate.
A poco più di 24 ore dall’attentato terroristico dell’11 settembre, infatti, il Consiglio Atlantico approvò una dichiarazione in cui veniva affermato che gli attentati terroristici contro gli Stati Uniti sarebbero rientrati nell’articolo 5 del Patto Atlantico, quello che equipara un’aggressione armata contro uno Stato membro ad un attacco a tutta l’Alleanza. L’invocazione dell’Articolo 5 segnò un passaggio fondamentale nel processo di trasformazione dell’Alleanza, perché indicò, implicitamente, non soltanto un allargamento del concetto di difesa collettiva, visto che in questo caso si parlava di un attore non statuale, ma anche un ampliamento dell’area di interesse della NATO. Sebbene infatti, con la guerra nei Balcani, gli alleati si fossero già trovati ad operare all’interno di territori non rientranti nei confini dei paesi NATO, questi erano comunque territori adiacenti alle estremità orientali dell’Alleanza. Solo l’attivazione dell’Articolo 5 nella giornata del 12 settembre 2001 segnò definitivamente l’avvio di un nuovo approccio alla sicurezza da parte della NATO, non più geografico, ovvero limitato all’Europa, ma funzionale, dipendente cioè dal tipo di minaccia e non dalla sua origine. L’Organizzazione del Patto Atlantico cessò di essere quello che Margaret Tatcher aveva definito “una polizza assicurativa per l’Europa sottoscritta dagli Stati Uniti”, per divenire un’organizzazione di sicurezza globale.
La trasformazione militare dell’Alleanza
L’attivazione dell’Articolo 5, oltre a segnalare la definitiva trasformazione della NATO in un attore globale, pose le premesse per una profonda trasformazione delle strutture dell’Alleanza e degli apparati militari di tutti i paesi membri.
Per tutta la durata della Guerra Fredda, infatti, la minaccia contro la quale si era preparata l’Alleanza era stata geograficamente ben limitata e di tipo convenzionale. Le forze alleate erano strutturate per operare al confine con l’Europa dell’Est per difendere il continente da un’eventuale aggressione russa. Con l’11 settembre, la minaccia che doveva affrontare la NATO si fece molto più larga ed eterogenea. Non solo attacchi convenzionali, ma anche minacce cosiddette asimmetriche come il terrorismo e le armi di distruzioni di massa. Questo radicale cambiamento implicò, per i paesi membri, una profonda riforma dei propri apparati militari, che dovettero abbandonare il modello adottato durante la Guerra Fredda, basato su forze pesanti e poco mobili, per divenire forze cosiddette “expeditionary”, ovvero in grado di essere proiettate velocemente in aree geografiche anche molto lontane dai confini nazionali.
Il summit NATO tenutosi a Praga nel 2002 certificò questi cambiamenti e diede avvio ad una serie di iniziative con cui l’Alleanza avrebbe favorito il processo di ristrutturazione delle forze armate dei paesi membri. L’implementazione di queste iniziative, va detto, era il frutto anche di quanto avvenuto in Kosovo nel 1999. La guerra combattuta dagli Stati Uniti insieme agli alleati aveva infatti messo in luce in maniera piuttosto evidente il profondissimo divario capacitivo esistente tra le forze americane e quelle alleate. Un divario di cui gli americani erano perfettamente a conoscenza, come testimoniato dal fatto che durante lo svolgimento delle operazioni militari in Afghanistan alla fine dell’autunno del 2001, gli statunitensi non vollero coinvolgere le forze alleate. Le iniziative prese a Riga, dunque, avrebbero dovuto trasformare le forze armate del Patto Atlantico in forze facilmente proiettabili in grado di agire affianco agli americani in operazioni militari molto lontane dai confini nazionali.
I principali strumenti con i quali gli alleati decisero di agire furono sostanzialmente tre. Il primo fu l’istituzione del Comando Alleato della Trasformazione (ACT), un’istituzione che avrebbe dovuto promuovere il cambiamento negli apparati militari dei paesi membri guidando lo sviluppo della dottrina, dell’organizzazione, delle capacità, dell’addestramento e della logistica delle forze armate, con lo scopo ultimo di incrementare l’interoperabilità tra le varie forze alleate e quelle statunitensi.
Il secondo strumento istituito a Praga fu la Nato Response Force (NRF), un’unità interforze a livello brigata, composta da circa 20.000 uomini, di cui solo 300 americani, in grado di schierare i primi elementi in operazione a cinque giorni dalla sua attivazione e il resto dell’unità entro trenta giorni. I compiti della NRF sarebbero variati dalla condotta di operazioni di peacekeeping a quelle di evacuazione umanitaria fino al combattimento ad alta intensità. I paesi membri, a rotazione, avrebbero fornito pacchetti di forze alla NRF. Questo sistema avrebbe, in un certo senso, forzato gli alleati a sviluppare le capacità necessarie per poter fornire le forze a loro richieste dalla NRF.
Infine, la NATO istituì 12 Commissioni, le Prague Capabilities Committee (PCI), le quali avrebbero dovuto individuare delle capacità militari che la NATO richiedeva di sviluppare. Gli stati membri, in seguito, avrebbero selezionato alcune di queste capacità e si sarebbero impegnati a raggiungere gli obiettivi individuati dalle PCI nelle aree capacitive da loro individuate.
La principale risposta della NATO agli attentati terroristici dell’11 settembre 2001, tuttavia, si ebbe nell’agosto del 2003, quando l’Alleanza Atlantica prese la guida della International Security Assistance Force (ISAF) in Afghanistan. È in quel momento che la NATO divenne a tutti gli effetti un attore globale.
La guida di ISAF e i risultati della trasformazione
La missione ISAF, inizialmente a guida inglese, era stata avviata nel 2001 dopo gli accordi di Bonn, ed aveva il mandato iniziale di addestrare le Forze di Sicurezza Nazionali Afghane e di assistere l’Afghanistan nella ricostruzione delle istituzioni chiave del governo. La NATO prese la guida della missione nell’agosto del 2003 e presto, visto il miglioramento della situazione in tutto il territorio, allargò il mandato di ISAF – fino ad allora limitato a Kabul – a tutto il paese.
L’operazione ISAF nacque quindi come una missione di stabilizzazione, non di combattimento. Fino al 2009, in Afghanistan convissero due missioni: ISAF, appunto a guida NATO, ed Enduring Freedom, a guida americana. Solo dopo il 2009, quando Obama mise in atto il cosiddetto surge, inviando decine di migliaia di truppe in Afghanistan e inaugurando una stagione di duri combattimenti, essa transitò sotto un unico comando, insieme a Enduring Freedom, e vide le truppe alleate impegnate in operazioni molto violente contro le forze talebane.
ISAF ha rappresentato una grande sfida per l’Alleanza: al momento dell’inizio della missione, gli strumenti bellici alleati non possedevano le capacità militari per svolgere il tipo di operazioni che si trovarono a dover condurre negli anni successivi, a cominciare dalla primavera del 2006, con la ripresa dell’offensiva talebana, fino al surge di Obama. L’intervento afghano ha dunque imposto rapidi e repentini cambiamenti alle forze armate dei paesi alleati, che per la prima volta si sono trovate a operare insieme in combattimento fuori dall’Europa.
A vent’anni dall’evento che ha costituito indubbiamente uno dei passaggi più importanti della storia della NATO, se non il più importante, c’è però da chiedersi quale sia stato il risultato dei cambiamenti che hanno preso avvio all’alba di questo secolo.
In questi venti anni, la NATO ha condotto solamente un’altra operazione che ha visto forze europee impegnate in duri combattimenti, ovvero l’operazione Unified Protector in Libia nel 2011. Quest’operazione, tuttavia, voluta dalla Francia, ha messo in luce ancora gravi gap nelle capacità delle forze armate europee, che senza l’aiuto degli Stati Uniti non sarebbero riuscite a portare a compimento la campagna. Le restanti operazioni condotte dalla NATO – le più rilevanti sono Resolute Support, NATO Training Mission Iraq e Active Endeavour, poi divenuta Sea Guardian – hanno avuto un carattere profondamente diverso da quello che ha assunto ISAF, che ad oggi rappresenta l’unica operazione di combattimento condotta dall’Alleanza Atlantica.
Le iniziative militari avviate col summit di Praga, soprattutto ACT e NRF, oltre che le esigenze della missione ISAF, hanno certamente avuto risultati importanti, contribuendo a rendere le forze armate europee più simili al modello expeditionary richiesto dagli Stati Uniti. Eppure, complice anche la crisi finanziaria esplosa nel 2008, l’Alleanza si è dovuta presto scontrare con le ristrettezze dei bilanci riservati dai paesi europei alle spese militari, motivo per il quale, all’interno della NATO, ha preso avvio un appassionato dibattito in merito alla giusta distribuzione di risorse allocate dai paesi membri ai loro apparati militari, il cosiddetto “burden sharing”.
Oggi sembra che le forze della NATO siano di fronte ad un altro importante cambiamento. Molti accademici sono concordi nell’affermare che il 2014, anno in cui la Russia ha annesso la Crimea, ha dato avvio a una quarta fase nella storia della NATO, caratterizzata dall’emergere di nuove sfide, prima tra i quali, evidentemente, quella posta dai principali competitori degli Stati Uniti, ovvero Cina e Russia, che sono in grado di porre una minaccia del tutto nuova all’Alleanza, capace di insidiare gli alleati anche nei domini cibernetico e spaziale e di sfruttate tecnologie emergenti e dirompenti sempre più sofisticate. Accanto ad esse, figurano una serie di minacce, come il cambiamento climatico e la proliferazione delle tecnologie militari più sofisticate tra gruppi armati irregolari o parastatali.
L’11 settembre ha certamente avviato un grande processo di trasformazione nella NATO, che ha reso l’Alleanza un attore globale e che ha profondamente riformato la dottrina e l’organizzazione delle forze armate dei paesi membri. ISAF ha funto da sprone a questo cambiamento, impegnando le forze della NATO in violente operazioni di combattimento. Eppure, soprattutto a causa dei budget troppo ristretti, non tutte le forze alleate sono riuscite a realizzare in maniera completa questo cambiamento. Di fronte alle nuove minacce che si prospettano, c’è da chiedersi se l’Alleanza troverà il modo di adattarsi, ancora una volta.
