Nelle prime ore del mattino del 1° febbraio scorso il Myanmar è stato sconvolto da un improvviso colpo di Stato da parte delle forze armate birmane (Tatmadaw), che ha portato all’arresto di Aung San Suu Kyi e all’annuncio, dato tramite tv statale, dello stato di emergenza per un anno. Durante questo periodo, la presidenza ad interim sarà affidata al generale Myint Swe ma tutti i poteri saranno in mano al generale Min Aung Hlaing (comandante in capo delle forze armate). Per analizzare in dettaglio le implicazioni di questi sviluppi abbiamo intervistato Stefano Ruzza, Professore associato presso l’Università degli Studi di Torino e direttore del programma di ricerca “Violence & Security” presso il Torino World Affairs Institute.
– In passato il Myanmar ha conosciuto uno tra i casi più longevi di governo a stampo militare, dal 1962 al 2011 (anno di insediamento del governo civile di Thein Sein). Tuttavia, tra il 2011 e il 2015 si è assistito ad un graduale processo di democratizzazione sotto la guida di Aung San Suu Kyi e del suo partito, la National League of Democracy (NLD). Quello a cui assistiamo è effettivamente un brusco arresto della democratizzazione in atto nel Myanmar? Qual è la capacità di tenuta delle istituzioni democratiche nazionali? Ma soprattutto, prendendo in considerazione le prime denunce da parte dei maggiori leader democratici occidentali e non solo, quale sarà il ruolo giocato dalla comunità internazionale e quali le risposte possibili?
In realtà la democratizzazione (che sarebbe meglio definire liberalizzazione poiché non ha mai avuto come obiettivo il raggiungimento di una piena liberal-democrazia ma solo un allentamento dell’autoritarismo) è avvenuta “sotto traccia” dal 2003 al 2010. Il punto di svolta è stato il processo costituente terminato nel 2008. Sulla base di quella costituzione si sono tenute tutte le elezioni successive (2010, 2015, 2020), incluse quelle che hanno portato Aung San Suu Kyi al governo. Possiamo dunque dire che la liberalizzazione è frutto di concessioni dei militari (il Tatmadaw), che hanno risposto parzialmente a una domanda dal basso ritagliandosi al contempo proprio con la nuova costituzione una nicchia di potere difficile da scalzare. La legislatura guidata da Suu Kyi, dal canto proprio, non è stata in grado di ampliare significativamente il raggio delle riforme introdotte dal Tatmadaw.
Nonostante non sia un buon segno per le prospettive di democratizzazione del paese, la presa di potere dei militari a cui abbiamo assistito il 1 di febbraio di fatto non sovverte l’ordinamento birmano, poiché è stata svolta a norma della costituzione vigente. Quindi, al netto di sviluppi che modifichino la traiettoria corrente presa dal Tatmadaw (che sono possibili ovviamente, e che riguardano tanto le relazioni tra le forze armate e l’esterno, quanto quelle interne alle forze armate) è possibile che la situazione ritorni a punto simile a quello di partenza, cioè di un regime ibrido, parzialmente democratico e parzialmente autoritario, con caratteristiche elettorali. Il grosso punto di domanda riguarda la qualità di questa ibridità, in primis con riferimento allo stesso processo elettorale. Ammesso e non concesso che i militari abbandonino il potere – come dichiarato – dopo un anno, il sistema elettorale birmano sarà ancora lo stesso? Oppure avverrà qualche tipo di riforma che aumenterà la possibilità dei militari di interferire col processo? Al momento corrente, l’unica cosa che si può dire con relativa certezza è che i militari non sembrano volere abbandonare la Costituzione del 2008, o quantomeno non hanno dimostrato in questa fase di volerlo fare.
Circa il ruolo della comunità internazionale, le prime prese di posizione paiono un replay di quanto già visto in passato, con l’Occidente a minacciare sanzioni e la Cina vetare in sede ONU possibili condanne al Myanmar. Anche se oggigiorno le sanzioni possono essere di gran lunga più efficaci e mirate di quelle imposte in passato al paese, dubito questo strumento possa sortire grandi risultati. I militari birmani hanno già dimostrato la capacità di restare indifferenti a questo tipo di pressioni, e probabilmente le hanno già messe in conto come conseguenza delle azioni del 1° febbraio. Tuttavia, il riavvicinamento con la Cina che diventerebbe necessario in conseguenza di sanzioni potrebbe risultare loro sgradito. Il rapporto Cina-Myanmar (e in particolare Cina-Tatmadaw) è sempre stato complesso, e non si è mai risolto in un idillio. In questo scenario complessivo, non bisogna perdere di vista un terzo gruppo di attori, costituito dai paesi ASEAN. Questi paesi hanno in Myanmar interessi molto forti (in analogia con la Cina, e a differenza dell’Occidente), e già in passato si sono dimostrati vitali per ridurre l’isolamento del Myanmar esercitando allo stesso tempo una persuasione morbida che ha indotto il Tatmadaw ad allentare il proprio autoritarismo, e ha incentivato le riforme che si sono poi risolte nella Costituzione vigente e nelle elezioni. Il ruolo dell’ASEAN e dei suoi membri potrebbe essere oggi analogo, e contribuirebbe a evitare una deriva totalmente autoritaria. Si tratta di un altro punto a favore dell’idea che il Myanmar del futuro continuerà ad assomigliare a un regime ibrido piuttosto che a un regime autoritario, proprio come sono molti paesi parte dell’ASEAN.
– La partecipazione dei militari alla vita politica è un “dato costitutivo” (S.Dossi) dello Stato del Myanmar. L’ondata di democratizzazione avvenuta nell’ultimo decennio in Birmania non ha eliminato o ridotto esponenzialmente la possibilità dell’élite militare di esercitare una forte influenza sul potere politico-civile; basti pensare ad esempio che il 25% dei seggi parlamentari e tre ministeri fondamentali sono assegnati all’esercito birmano dalla Costituzione del 2008. Il Myanmar è pertanto un interessante caso studio per gli studiosi delle relazioni fra le sfere del civile e del militare; in questi anni come si è manifestata l’influenza del potere militare sulle decisioni politiche e governative e quali sono, a seguito dei recenti avvenimenti, le prospettive future?
La Costituzione del 2008 indica il Tatmadaw come un attore politico fondamentale del paese, mettendo nero su bianco il fatto che i militari non sono disposti soltanto a “stare in caserma”. Il numero di seggi occupati in Parlamento dal Tatmadaw, fissato in Costituzione, serve proprio a evitare possibili riforme costituzionali (che richiedono il 75% + 1 dei voti) volte a ridurre il ruolo dei militari in politica. Ciò che Huntington definì il “dilemma del pretoriano”, ovvero come favorire il consolidamento democratico limitando il ruolo dei militari in politica senza causarne il risentimento, è attualmente irrisolvibile in Myanmar. Di fatto, la Costituzione del 2008 esplicita in buona parte molti dei punti massimi di concessione “democratica” ritenuti accettabili dal Tatmadaw, nonché alcune delle sfere che i militari considerano loro dominio esclusivo. Proprio i ministeri citati (Interno, Difesa, Confini) rendono evidente come per il Tatmadaw la sfera della sicurezza non sia intesa come potenzialmente condivisibile con il potere civile. Tuttavia, proprio in questo ambito (ovvero quello della sicurezza) c’è stato un elemento di discontinuità tra il governo di Thein Sein e quello di Aung San Suu Kyi, ovvero il processo di pace. Il governo di Thein Sein è riuscito a creare un’architettura complessa, che ha portato nel 2015 alla stipula di un cessate il fuoco definito “nazionale”. Non è davvero nazionale (le organizzazioni insurrezionali che vi hanno aderito riuniscono solo circa il 20% dei combattenti ) ma è il primo accordo multilaterale di questo tipo che si è realizzato nel paese dalla sua indipendenza ad oggi. Aung San Suu Kyi ha ereditato questo processo e ha provato a riformarlo parzialmente, anche se con successi modesti. In particolare, durante l’ultima legislatura, si è resa evidente una cesura tra governo (guidato da Aung San Suu Kyi) e forze armate che invece non ha avuto luogo negli anni precedenti, quando alla guida del paese c’erano generali in borghese. Questo ha causato spinte centrifughe di alcuni gruppi insurrezionali, che hanno tentato di aprire alternative al processo di pace ufficiale, coinvolgendo anche la Cina. Non è da escludere che in questo sia ravvisabile una delle motivazioni dietro il golpe del 1° febbraio. I militari hanno in effetti creato dei gruppi negoziali nuovi già a novembre dello scorso anno, per cercare di mantenere coeso il processo di pace (e probabilmente anche per continuare a mantenerne la Cina al di fuori). Sulla base delle informazioni di cui dispongo ora, credo che gli obiettivi del Tatmadaw in relazione alla presa di potere del 1° febbraio possano essere collegati anche a questa sfera (oltre a quella elettorale), poiché riguarda tanto la sicurezza interna del paese quanto quella esterna.
– Aung San Suu Kyi è oggi un personaggio estremamente complesso; grazie all’intensa attività di lotta non violenta contro il regime militare, è progressivamente divenuta una figura simbolo della democrazia nei paesi asiatici. Tuttavia, la percezione internazionale del personaggio è fortemente mutata per l’atteggiamento del Consigliere di Stato nei confronti della minoranza musulmana dei Rohingya. Crede che nelle circostanze attuali, dovute dal colpo di Stato e dal conseguente arresto dell’attivista, il Consigliere di Stato della Birmania potrebbe riacquisire l’appoggio della comunità internazionale e lo status di simbolo della lotta democratica? Come muterà la percezione della comunità internazionale nei confronti della leader birmana?
Aung San Suu Kyi è un personaggio complesso, spesso semplificato all’estremo per ragioni retoriche. Per molti anni il Myanmar è stato sovente ridotto nelle narrazioni più popolari alla semplice equazione “Tatmadaw = male; Aung San Suu Kyi = bene”. Questa prospettiva ha generato molto fraintendimenti, il più evidente dei quali è stato forse il fatto che un cambio di governanti non implica necessariamente un cambio di regime. La legislatura guidata da Aung San Suu Kyi non ha marcato differenze sostanziali rispetto a quella guidata da Thein Sein. C’è chi ipotizza che Aung San Suu Kyi sia stata cauta nel riformare il paese per non scatenare la reazione dei militari. Si tratta di un’ipotesi che ha un certo fondamento, viste le garanzie rigide che i militari hanno fissato sulla misura per loro tollerabile di apertura del paese, e le reazioni piccate che hanno avuto a fronte della creazione del titolo di State Counsellor. Tuttavia, si tratta di un’ipotesi che trovo quantomeno parziale, perché una democratizzazione non si gioca solo sul terreno delle regole formali. Aung San Suu Kyi avrebbe potuto per esempio rafforzare la società civile birmana rendendo il paese più robusto a fronte di eventuali ritorni autoritari, compito reso relativamente a lei facile proprio in virtù del suo ruolo di icona dei diritti umani e dei suoi contatti internazionali. Durante il suo governo però non si è mossa con vigore in questa direzione, e la sua condotta è sembrata decisamente più interessata alla “politica polticata”, ovvero al tentativo di captare la base di voti contesa tra la NLD (il suo partito) e lo USDP (il partito “in borghese” dei militari), mantenendo posizioni popolari presso la maggioranza Bamar anche in merito alla questione Rohingya.
Detto ciò, e tornando alla situazione corrente, sicuramente c’è e ci sarà una domanda da parte della comunità internazionale di rispetto del risultato elettorale, che è di per sé indipendente dalla figura di Aung San Suu Kyi, ma che può guadagnare ulteriore leva grazie a lei. Questo soprattutto in virtù del fatto che il personaggio è estremamente popolare in Myanmar, il che si traduce nella concreta possibilità di manifestazioni di massa, difficilmente ignorabili dalla comunità internazionale stessa. In poche parole, anche se l’esperienza di governo di ASSK e della NLD non è esente da macchie e non è associabile a un’esperienza di democrazia in senso proprio, in questo momento ASSK e democrazia sono tornati sinonimi nella pratica. Sarebbe bene che, una volta esaurita in senso positivo (si spera) questa crisi, il mondo tenesse a mente la necessità di leggere la situazione birmana in tutti i suoi chiaroscuri. Solo in questo modo, e nonostante gli inevitabili contraccolpi che il paese subirà di quando in quando, i contribuiti esterni alla democratizzazione e allo sviluppo umano ed economico del paese potranno essere stabili nel tempo.
