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La Cina in Serbia e Ungheria: un’alternativa alla via euro-atlantica?

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Il viaggio di Xi Jinping, tornato in Europa lo scorso maggio a distanza di cinque anni, per la prima volta dopo la pandemia Covid-19 e l’invasione russa dell’Ucraina, ha riacceso l’attenzione del dibattito pubblico sul tema delle relazioni sino-europee, in particolare nella prospettiva dei Balcani occidentali e dell’Ungheria. Dopo aver incontrato Emmanuel Macron e Ursula von der Leyen in Francia, infatti, il Presidente cinese ha proseguito il tour europeo in Serbia e Ungheria, dove ha rinnovato l’impegno del proprio Paese in quella che è stata definita da egli stesso “un’amicizia d’acciaio” (o “di lunga data” nel caso dell’Ungheria). Gli accordi di cooperazione strategica firmati (29 con la Serbia, 16 con l’Ungheria), incentrati su settori sensibili come infrastrutture ferroviarie, tecnologie digitali, minerario e nucleare, confermano la volontà dei due Paesi di consolidare i legami con il partner asiatico. Il quadro che ne emerge pone una serie di sfide per la strategia euro-atlantica sul confine est d’Europa. In un rapporto recentemente stilato per l’Assemblea Parlamentare della NATO dal titolo “Western Balkans: renewed security challenges on NATO’s doorstep”, per esempio, si identifica la Cina come principale agente straniero in grado di rallentare l’integrazione euro-atlantica della Serbia (e della Bosnia) e si delineano alcune linee d’azione volte a contrastarne l’influenza. Considerazioni di ordine simile possano valere per l’Ungheria, già membro dell’Unione europea e della NATO e con potere decisionale in entrambe le istituzioni. D’altra parte, le scelte di politica estera di ogni singolo Paese vengono assunte nel quadro di interessi strategici specifici che – nel caso della Serbia e dell’Ungheria – presentano alcuni elementi di unicità: analizzarli, insieme alle caratteristiche della politica estera cinese, potrà aiutare a comprendere quali fattori hanno determinato l’assetto di relazioni che oggi osserviamo.

Ungheria: lo spettro dell’allargamento del conflitto russo–ucraino

La dirigenza politica ungherese è stata – all’interno dell’Unione europea – l’attore più critico nei confronti dell’approccio euro-atlantico al conflitto russo-ucraino. Se nella fase iniziale del 2014 il Paese ha condiviso il principio del sostegno politico a Kiev, approvando anche l’adozione di sanzioni nei confronti di Mosca, a partire dal 2017 si è mostrato sempre meno incline ad assecondare la crescente conflittualità tra il blocco occidentale e la Russia; emblematiche, in tal senso, sono state le obiezioni avanzate al processo di adesione dell’Ucraina all’UE e alla NATO e le resistenze poste per l’ingresso di Finlandia e Svezia nella stessa NATO. In un’intervista di maggio 2024, inoltre, analizzando il recente salto qualitativo nel sostengo NATO a Kiev, Victor Orban ha dichiarato di non voler coinvolgere il proprio Paese in un eventuale allargamento regionale della guerra. Nella valutazione del governo ungherese, oltre i rischi legati al coinvolgimento diretto di personale NATO (o all’utilizzo dei suoi armamenti fuori dall’Ucraina), rilevano i costi, anche economici, di un sostegno illimitato a Kiev; quest’ultima considerazione ha determinato un’opposizione crescente verso misure sanzionatorie in grado di produrre effetti negativi sull’economia nazionale, sia in termini di stabilità e sicurezza delle forniture energetiche sia di competitività di prezzi. Coerentemente a tale approccio, nel 2023, dopo una gestazione ultradecennale, sono stati avviati i lavori per la costruzione della nuova centrale nucleare Paks2, sviluppata in cooperazione con la russa ROSATOM. Nella logica dell’interesse nazionale rientra inoltre la tutela della minoranza ungherese nella regione ucraina della Transcarpazia, divenuta elemento critico e motivo di irrigidimento nei rapporti bilaterali a seguito dell’introduzione, da parte del governo di Kiev, di provvedimenti legislativi che limitano l’autonomia delle minoranze linguistiche. Complessivamente, le istituzioni dell’Unione europea hanno gestito i momenti di disallineamento di Budapest con un mix di pressioni politiche ed economiche; tra dicembre 2023 e gennaio 2024, per esempio, di fronte alle resistenze del governo ungherese all’approvazione di un nuovo pacchetto di aiuti da 50 miliardi per l’Ucraina, alcune componenti del Parlamento europeo hanno contestato lo scongelamento dei fondi di coesione destinati all’Ungheria mentre altre hanno chiesto di valutare la possibilità di sospenderne il diritto di voto in seno ai processi decisionali europei. 

Serbia: tutela degli interessi nazionali in Kosovo

La Serbia è candidata all’adesione all’Unione europea dal 2012 e, pur perseguendo da qualche anno una strategia di diversificazione dei propri partner, presenta un’economia ancora prevalentemente rivolta verso l’Europa (Germania e Italia in particolare). L’Unione europea è inoltre il mediatore ufficiale del processo di normalizzazione delle relazioni con il Kosovo, iniziato nel 2013 con la firma dell’Accordo di Bruxelles, riavviato dopo la crisi dell’estate-autunno 2022 ma mai portato a conclusione. Uno degli elementi centrali dell’Accordo è rappresentato dalla formazione della “Unione dei Comuni Serbi del Kosovo” (ZSO, sigla in serbo), un’area di autonomia amministrativa ritenuta imprescindibile da Belgrado ai fini della tutela delle minoranze serbe presenti nel Paese e che il governo di Pristina ha ripetutamente contestato, nonostante le pressioni ricevute dalla diplomazia europea e statunitense. Pur non essendo formalmente coinvolti nel processo, gli Stati Uniti rimangono infatti il principale alleato del piccolo Paese balcanico. In una conferenza stampa di marzo 2024, l’inviato speciale USA per i Balcani Gabriel Escobar ha ribadito il sostegno incondizionato del proprio Paese al Kosovo, seppure in un contesto in cui si biasimava apertamente l’iniziativa unilaterale di Pristina di vietare la circolazione dei dinari serbi su tutto il territorio nazionale. Altro punto nodale dei negoziati è l’adesione del Kosovo a istituzioni internazionali come il Consiglio d’Europa, che alcuni esponenti della diplomazia multilaterale hanno appoggiato ma che è stata al momento rimandata e condizionata alla piena attuazione dell’Accordo di Bruxelles, relativamente alla formazione della ZSO. Per contro, lo scorso 27 maggio il Kosovo è stato ammesso in qualità di membro associato all’Assemblea Parlamentare della NATO. Sullo sfondo, pesano, nel delicato equilibrio di interessi in gioco, le scelte di politica estera della Serbia che, come su accennato, sono improntate alla ricerca di autonomia e neutralità. A maggio 2023 e febbraio 2024 il Parlamento europeo ha adottato due risoluzioni in cui si raccomandava a Belgrado, inter alia, il pieno allineamento alle politiche europee, incluse le sanzioni dell’UE nei confronti della Russia. Del resto, lo stesso Piano di Crescita per i Balcani Occidentali, pacchetto da 6 miliardi di euro di finanziamenti e principale iniziativa economico-strategica dell’UE per l’area balcanica, prevede erogazioni condizionate al pieno allineamento, da parte dei soggetti riceventi, alla politica estera dell’UE. 

Cina: un nuovo ordine mondiale?

Nel 2023 la Cina è stata il primo investitore estero in Ungheria, con una quota di 7,6 miliardi di euro su un totale di 13 miliardi. In Serbia la stessa Cina è stata il primo investitore nel 2021, mentre nel 2022 ha sostanzialmente pareggiato gli investimenti provenienti dall’UE, con 1,4 miliardi di euro investiti su un totale di 4,4 miliardi. Entrambi i Paesi sono poi partner della Belt&Road Initiative, il progetto che, mirando a coprire il gap infrastrutturale delle economie emergenti e in via di sviluppo, si è trasformato nel motore geostrategico cinese a livello globale e che la visita di Xi Jinping mirava a rafforzare con la firma dei nuovi accordi su menzionati. Se la dimensione economico-finanziaria della politica estera cinese è sicuramente importante, non meno cruciali sono i principi ispiratori, che nel complesso delineano un sempre più esplicito tentativo di riforma dell’ordine mondiale in senso multipolare. In un articolo apparso sul numero di maggio/giugno 2024 della rivista Foreign Affairs, dal titolo “China’s Alternative Order And What America Should Learn From It”, l’autrice (Elizabeth Economy) analizza quelli che a suo parere sono i fattori di successo della strategia cinese nell’attuale contesto mondiale. Sul piano del coordinamento politico-economico globale ad esempio, si evidenzia, da un lato, la preminenza del principio di sovranità dei singoli Stati e, dall’altro, la centralità attribuita al ruolo dello sviluppo economico come soluzione centrale dei problemi politici, anche rispetto all’idea di diffusione dei diritti universali propria delle democrazie liberali. Ancor più rilevante, nell’attuale contesto di instabilità militare globale, appare il principio della non interferenza nelle scelte dei singoli paesi e della “sicurezza indivisibile” ossia l’idea che la sicurezza di un Paese non possa essere perseguita a scapito di altri ma debba al contrario basarsi sul più ampio consenso internazionale possibile e sul primato assoluto del sistema delle Nazioni Unite. A tale riguardo l’autrice sostiene che alcune scelte unilaterali operate dal sistema a guida statunitense abbiano contribuito a minare la fiducia nell’ordine internazionale basato sulle regole, determinando l’allontanamento dalla sfera di interessi occidentali anche da parte di Paesi a economia avanzata o democratici. Dopo aver analizzato gli strumenti pratici della politica estera cinese (la Belt&Road Intiative, la Global Development Intiative e la Global Security Initiative sono alcuni esempi) l’autrice suggerisce alcuni elementi di spunto per riformulare linee d’azione più appropriate al mutato contesto strategico mondiale.

Chiara Nalli

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