La proposta di budget per la Difesa presentata da Biden a maggio è stata notevolmente “gonfiata” dalle Commissioni Forze Armate del Congresso. Al Senato, tuttavia, l’approvazione della legge ha subito uno stop. Ora l’iter di approvazione rischia di allungarsi e di concludersi nel 2022. Eppure, secondo gli esperti, lo slittamento del voto finale avrebbe conseguenze minime per il Pentagono.
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Lo stop del Senato
Nel corso della settimana appena conclusa, il Senato americano ha bloccato la procedura di approvazione del National Defense Authorization Act (NDAA), la legge federale in cui viene stabilito il budget che verrà messo a disposizione della Difesa americana per l’anno successivo. Con un risultato di 41 voti a favore e 51 contrari, il partito repubblicano, appoggiato da qualche democratico liberale, ha imposto al Senato di riprendere la discussione sull’approvazione del testo finale della legge, rimandando quindi alle prossime settimane la votazione finale sulla versione del NDAA proposta dal Senato. A spingere i repubblicani a votare contro la mozione che avrebbe permesso di proceder col voto finale dell’assemblea, secondo il Senatore Inhofe, leader repubblicano nella Commissione Forze Armate del Senato, non è stato tanto il contenuto della legge, quanto le modalità con cui i democratici hanno deciso di affrontare la discussione sugli emendamenti proposti dall’assemblea. “Non stiamo procrastinando la sicurezza nazionale. È il contrario. Stiamo chiedendo un dibattito intenso e aperto, proprio per dimostrare ai nostri uomini e alle nostre donne in uniforme che loro sono la nostra priorità”, ha dichiarato Inhofe, accusando il leader della maggioranza, Charles Schumer, di aver agito in modo da ritardare il più possibile la discussione del testo nell’aula così da velocizzare l’approvazione senza tenere sufficientemente conto delle diverse centinaia di emendamenti alla legge.
In effetti, sono stati più di 900 gli emendamenti avanzati a vario titolo dai senatori. Di questi, i leader della Commissione Forze Armate del Senato hanno stabilito di votarne solamente 19. “E’ più di quanti ne sono stati presi in considerazione quando la maggioranza era repubblicana […] Il numero di emendamenti che discuteremo è superiore alla somma di quelli discussi nel 2017, nel 2018, nel 2019 e nel 2020”, ha risposto Schumer a coloro che criticavano la scarsità di emendamenti presi in considerazione.
Tra quelli più importanti, sempre secondo il leader della maggioranza Schumer, figura quello relativo alla sospensione della Authorization for the use of military force against Iraq, la risoluzione approvata dal presidente Bush nel 2002 senza passare per il voto delle aule. “La guerra in Iraq è finita da più di una decade. Un’autorizzazione passata nel 2002 non è più necessaria alla protezione dei cittadini americani nel 2021”, ha detto Schumer, presentando l’emendamento. Oltre a quello relativo alla risoluzione sull’Iraq, altri emendamenti rilevanti sono quello relativo all’introduzione di una serie di strumenti volti a ridurre la dipendenza degli USA dalle terre rare cinesi, la creazione di un sottosegretario alla difesa addetto al contrasto all’estremismo nelle forze armate e l’istituzione di alcuni team addetti al contrasto all’industria della droga afgana.
Con lo stop imposto dai repubblicani, la bozza del NDAA deve ora tornare a essere discussa in Senato, prima di procedere col voto finale sul testo. Il rischio è quello di non riuscire a concludere l’iter parlamentare entro l’inizio del 2022. Gli esperti di bilancio militare americano, tuttavia, non sembrano preoccupati in merito a quest’ultima ipotesi. “Il Dipartimento della Difesa può operare tranquillamente anche senza un NDAA”, ha detto Todd Harrison, del Center for Strategic & International Studies. Il cosiddetto “shutdown”, ovvero l’arresto delle attività governative causato dal ritardo dell’esecutivo nell’appropriazione dei fondi, è stato impedito da Biden nel corso della scorsa settimana tramite l’approvazione di una legge che prolungherà l’allocazione dei fondi del 2021 fino a febbraio 2022 – la cosiddetta Continuing Resolution.
Il problema del ritardo nell’approvazione della NDAA risulta essere l’impossibilità, da parte del Pentagono, di lanciare nuovi programmi, mancando appunto l’autorizzazione per procedere da parte del Congresso. Per questo motivo, un ritardo eccessivamente prolungato potrebbe effettivamente risultare alquanto nocivo per le forze armate americane, che si vedrebbero costrette a proseguire i programmi intrapresi nel corso del 2021 senza possibilità di apportare modifiche.
L’iter della legge
L’iter procedurale, che si conclude con l’approvazione del budget per la difesa, inizia, solitamente, intorno alla prima settimana di febbraio, quando il presidente presenta alle camere la sua proposta di budget. Alla presentazione del presidente segue un intenso ciclo di audizioni e approfondimenti in seno alle Commissioni Forze Armate del Senato e della Camera. Le audizioni coinvolgono generalmente i vertici civili e militari del Pentagono nonché le figure chiave del mondo industriale militare americano. Terminate le audizioni, le Commissioni procedono con i cosiddetti markups, ovvero delle sedute durante le quali vengono analizzati e votati gli emendamenti presentati dai vari membri delle Commissioni. Terminata la procedura nelle Commissioni, la bozza del NDAA viene portata alle camere. Generalmente, la Commissione della Camera effettua questa procedura più velocemente, portando il testo in aula in tempi più ristretti rispetto a quanto fatto al Senato – non a caso, quest’anno la procedura della Camera è terminata, mentre al Senato si è bloccata. Come in Commissione, anche l’aula propone e vota alcuni emendamenti, prima di giungere alla votazione del testo finale.
Una volta approvati i rispettivi testi, le aule devono confrontarsi tra loro e votare un’unica proposta di NDAA. Se essa viene approvata, la legge viene inviata al presidente, che può mettere il veto, e rispedirla alle Camera – come ha fatto il presidente Trump nel corso dello scorso anno – oppure confermarla. La NDAA approvata dal presidente, come si è già detto, non alloca nessun fondo, ma impone una politica – essa rientra nella categoria delle cosiddette “policy bill”. La distribuzione dei fondi viene autorizzata con un’altra legge, cosiddetta “di appropriazione”, che dovrebbe, a livello teorico, stanziare una cifra in linea con quella prevista nella NDAA. Tuttavia, nel corso degli anni è divenuto sempre più comune lanciare nuovi programmi militari sfruttando come fonte normativa per l’autorizzazione quanto riportato nella legge “di appropriazione”, consentendo, in questo modo, di “anticipare” l’approvazione della NDAA per evitare ritardi. Come spiegato da Bradley Bowman, della Foundation for Defense of Democracies, il problema dell’impossibilità di lanciare nuovi programmi potrebbe quest’anno essere facilmente risolto se il Congresso approvasse velocemente la legge “di appropriazione. “Se dovessi decidere su quale legge concentrarsi oggi…farei passare la legge di appropriazione”, in maniera tale che la Continuing Resolution non si protragga troppo a lungo”, ha detto Bowman, “questa sarebbe la mia prima richiesta, perché quando si finanzia un nuovo programma, lo si può fare anche senza l’autorizzazione della NDAA”.
La proposta di Biden
La proposta di budget di Biden è stata presentata con assoluto ritardo rispetto a quanto fatto dalle precedenti amministrazioni, essendo stata resa nota solo il 28 maggio. La sua richiesta assomigliava moltissimo a quella presentata da Trump nel suo ultimo anno di mandato: Biden ha proposto infatti un budget di 715 miliardi di dollari, cui se si aggiungono anche le spese non direttamente assegnate al Pentagono ma rientranti nella difesa – come le spese del Dipartimento dell’Energia legate al nucleare – si arriva a 753 miliardi, con un aumento di soli 11 miliardi rispetto all’anno precedente. Se si tiene conto dell’inflazione, il budget proposto da Biden è “piatto”, ovvero senza sostanziali aumenti rispetto all’anno precedente.
A settembre, tuttavia, terminate le audizioni e i markups, la Commissione Forze Armate della Camera ha approvato una serie di emendamenti che hanno portato alla redazione di una bozza di NDAA che presentava un aumento di 23,9 miliardi rispetto a quella presentata da Biden. Nel presentare la bozza, il leader repubblicano della Commissione ha giustificato l’incremento della spesa spiegando come “l’adozione bipartisan di questi emendamenti invia un segnale molto chiaro: la richiesta del presidente era totalmente inadeguata a mantenere il passo contro una Cina in ascesa e una Russia che sta riemergendo”.
Il presidente della Commissione, il democratico Adam Smith, ha invece motivato il suo voto contrario agli emendamenti approvati in Commissione dichiarando che “Mi oppongo perché credo fermamente che la cosa più importante per il Dipartimento della Difesa oggi sia spendere soldi in maniera intelligente. Migliorare il processo di acquisizione e procurement, migliorare la sua capacità di anticipare le nuove minacce. Se autorizziamo altri 23,9 miliardi, la necessità di migliorare questi processi svanisce. Il Dipartimento continuerebbe a funzionare come ha funzionato fino ad ora. Questo credo sia il problema più grave”.
L’approvazione dell’aumento del budget da parte della Commissione della Camera segue di poche settimane quella da parte della Commissione del Senato, che a luglio aveva approvato un amento di circa 25 miliardi al budget proposto da Biden. I fondi aggiuntivi proposti dalla Camera e dal Senato sono tutti rivolti al Dipartimento della Difesa, per cui si richiede il lancio di nuovi importanti programmi, tra i quali l’acquisto di un nuovo destroyer DDG-51 e di una nuova LHA per la US Navy l’aumento del numero di F-35C per l’USAF. Peraltro, anche la Commissione Appropriazione del Senato, nel mese di ottobre, ha approvato una bozza di legge di appropriazione che sostiene l’incremento votato dalla Commissione Forze Armate – a differenza, stranamente, di quella della Camera, che a luglio ha approvato una proposta in linea con quanto chiesto da Biden – a dimostrazione che, in Senato, è probabile che l’incremento votato in Commissione trovi largo supporto. Con molta probabilità, l’approvazione del NDAA slitterà al 2022. Il ritardo nella promulgazione della legge, cosa affatto nuova per gli Stati Uniti – si è andati a gennaio già nel 2021, nel 2011, nel 2008 e nel 2006, mentre nel 1996 si è arrivati addirittura a febbraio – non determinerà conseguenze eccessivamente gravi per il Pentagono. Oltre al fatto che la Continuing Resolution appena prolungata permette al Dipartimento della Difesa di continuare a finanziare le sue attività, la legge “di appropriazione” in corso di approvazione al Congresso potrebbe da sola bastare a lanciare i nuovi programmi del Pentagono.
