Un tema rilevante nel Summit di Phom Phen è la promozione dell’ASEAN Outlook on Indo-Pacific (AOIP). Com’è noto, l’Associazione ha adottato una dichiarazione, nel 2019, volta a promuovere la visione di Indo-Pacifico cara ai Paesi Membri. Contrariamente alla concezione nipponica e statunitense di Indo-Pacifico, in cui la preoccupazione relativa alla “libertà” (di navigazione e spazio aereo) sottintende una prevalenza delle iniziative di sicurezza comune, il tema centrale di AOIP è l’inclusività: attori interni ed esterni all’Indo-Pacifico sono inclusi nell’architettura regionale e, nella visione di ASEAN, collaborano nell’osservanza dei principi e norme dell’Associazione, la quale ricopre un ruolo centrale in tale contesto. In particolare, la dichiarazione rilasciata in esito al Summit di novembre incoraggia attori regionali esterni ad ASEAN nel perseguire la visione dell’Associazione attraverso l’impegno in quattro aree: cooperazione marittima, connettività, sviluppo sostenibile e cooperazione economica.
In breve, l’idea sottostante ad AOIP è quella di “socializzare” anche Paesi extra regionali alla cooperazione e alla stabilità, seguendo i principi che ispirano la gestione interna di ASEAN. Tale concezione cerca di mantenere il ruolo centrale dell’Associazione nella gestione degli affari regionali, di recente minacciata dalla Competizione Strategica tra Cina e Stati Uniti e le logiche di power politics che ne conseguono. Per quanto l’AOIP sia effettivamente un tentativo rilevante di sottrarre la regione alle drammatiche conseguenze di una sfida tra grandi potenze, con capacità militari ed economiche ancora di gran lunga superiori ai Paesi ASEAN, dubbi sorgono sulle effettive capacità di implementazione di tali iniziative e progetti nelle “quattro aree”. Di conseguenza, la “chiamata” all’intervento di potenze esterne alla cooperazione può intendersi anche come segno di debolezza materiale dell’Associazione nell’ affermare il suo ruolo, anche in considerazione delle differenze di visione e di favore dei suoi membri, alcuni alleati degli USA, come le Filippine, alcuni cautamente neutrali come l’Indonesia e desiderosi di ricavarsi un ruolo autonomo, altri quasi apertamente filocinesi come la Cambogia.
Un esempio rilevante della limitatezza di tale approccio si può riflettere nella dichiarazione del Summit in riferimento al Mar Cinese Meridionale. Le dispute territoriali circa il controllo di sue porzioni di Mare, che hanno visto una progressiva espansione delle pretese cinesi a danno, principalmente, di Vietnam e Filippine, costituiscono una minaccia alla cooperazione marittima nella Regione. È in corso di negoziazione un Codice di Condotta tra ASEAN e Cina nel Mar Cinese Meridionale, ripresa da una delle dichiarazioni in esito al Summit, che tuttavia non aggiunge novità rilevanti circa lo status quo nell’area: la preoccupazione espressa dai paesi insulari dell’Associazione (e del Vietnam), infatti, non incontra l’appoggio di quelli continentali, Cambogia e Laos in testa, che regolarmente cercano di diminuire la rilevanza politica e strategica dell’ espansionismo cinese nelle isole contese.
In questa prospettiva, non si registrano progressi in questo Summit annuale, guidato dalla Cambogia, la quale ha sottolineato come nell’ultimo anno non si siano registrate azioni di disturbo cinesi di rilevanza. Ciò che sottostà a tale situazione è anche il fatto che la Cina esercita un quasi totale controllo de facto sulle isole contese, rendendo la sigla del COC come una resa di fatto degli Stati costieri. Il Mar Cinese Meridionale rimane dunque una delle maggiori aree di rischio e tensione che ASEAN fatica a gestire nella corrente conformazione, e pertanto costituisce uno dei possibili teatri per il ritorno della power politics tra Cina, Stati Disputanti e Stati Uniti.
L’ASEAN sempre più vicina alla Repubblica Popolare? Sviluppo Sostenibile e Sicurezza Alimentare nelle relazioni ASEAN-Cina
Tra questi ultimi, Pechino rappresenta necessariamente un partner economico con il quale l’ASEAN deve fare i conti. L’Associazione è sostanzialmente un collegio di Stati dalle priorità estere estremamente eterogenee, financo contrastanti in alcuni casi, come ad esempio il grado di cooperazione e scambi economici con la Cina. L’eterogeneità di interessi si manifesta anche sul piano della retorica attraverso la quale i Paesi dell’Associazione rilascia dichiarazioni successive al Summit. L’ASEAN e la Repubblica Popolare hanno rilasciato tre dichiarazioni congiunte: i) ASEAN-China Joint Statement on Strengthening Common and Sustainable Development, ii) Joint Statement on The 20th Anniversary of The Declaration on The Conduct of Parties in The South China Sea e iii) ASEAN-China Joint Statement on Food Security Cooperation. Dai toni dei tre documenti, si evince chiaramente quale sia stata l’influenza della Cambogia nella loro realizzazione: un’ASEAN apparentemente e fortemente pro-Cina.
Sebbene la sicurezza alimentare rientri all’interno degli obiettivi di sviluppo sostenibile enunciati all’interno dell’omonima dichiarazione congiunta, le parti hanno prodotto due documenti distinti. Il messaggio è forte e chiaro: l’approvvigionamento di cibo è una priorità della regione. La dichiarazione è inoltre scevra di qualsiasi riferimento a ideologie economiche di libero mercato. Ciò sottintende anche l’esistenza di strutture politico, economiche e sociali eterogenee, per cui vi è un interesse a produrre documenti con un linguaggio il più neutro possibile per evitare diatribe interne. Tuttavia, mentre la dichiarazione congiunta relativa all’approfondimento dei rapporti con gli Stati Uniti come Comprehensive Strategic Partnership si basa per la maggior parte su questioni relative alla sicurezza, alla cooperazione marittima e alla realizzazione di un rule-based order, quelle siglate con la Repubblica Popolare adottano una retorica fondamentalmente diversa ed ispirata a valori apparentemente universali. Ben inteso, la realizzazione di catene produttive e distributive alimentari sono senza ombra di dubbio degli obiettivi oggettivamente condivisibili.
Tuttavia, il fatto che l’India si trovi in una crisi alimentare a causa della siccità che la colpisce ormai da un paio di anni e che la guerra in Ucraina abbia messo in ginocchio diverse catene distributive alimentari in Europa, dimostra come diversi interessi geopolitici e geoeconomici soggiacciono alla decisione di produrre una dichiarazione congiunta slegata rispetto a quella del più generale raggiungimento degli obiettivi di sviluppo. Insomma, l’impressione che questi Paesi vogliano dire “mentre voi pensate a fare la guerra e non siete in grado di provvedere a mettere cibo in tavola ai vostri cittadini, per noi è la prerogativa principale e lo è farlo in un contesto di pace” diventa molto verosimile, specialmente in un Summit presieduto da una Cambogia filocinese. Infatti, l’ASEAN rappresenta un’area di interesse strategico per Nuova Dehli sin dalla sua formazione, tant’è che nel corso degli anni vi è stata anche una richiesta di adesione da parte dello Stato indiano. Insomma, non sono solo gli Stati Uniti a contendersi economicamente la regione.
Ad ogni modo, mentre il Ministro singaporiano per gli Affari Esteri Vivian Balakrishnan dichiara che “noi [l’ASEAN] ci rifiutiamo di scegliere”, i toni con i quali hanno rilasciato dichiarazioni congiunte con la Cina sembrano suggerire che la scelta sia in realtà stata già fatta. All’interno della dichiarazione sullo sviluppo sostenibile si prende nota di come Pechino abbia intenzione di erogare un prestito speciale lo sviluppo comune dell’ASEAN e della Cina. Un recente studio statistico mostra come i prestiti cinesi ai Paesi dell’America del Sud siano correlati ad indicatori empirici di voting coincidence all’Assemblea Generale delle Nazioni Unite. Lungi dal dimostrare come i prestiti cinesi, ossia flussi finanziari che prevedono la restituzione della somma con interessi, possano effettivamente causare un mutamento nelle politiche estere degli Stati che li ricevono, il contesto all’interno del quale prende piede questa iniziativa è verosimilmente indicativa di quanto, almeno sul piano economico, l’ASEAN sia fortemente vicina all’idea cinese di ordine regionale.
Quest’idea, per quanto fortemente influenzata dalla presidenza cambogiana del Summit ed espressa attraverso dichiarazioni congiunte dallo stampo informale e non vincolante, senza ombra di dubbio rispecchia parzialmente il desiderio dei Paesi dell’Associazione di una collaborazione economica con Pechino il più possibile orientata alla prosperità regionale. Il dubbio che assale gli osservatori ed analisti è tuttavia relativo al grado di adesione ai progetti di sviluppo regionali cinesi che l’ASEAN dichiarerà al prossimo Summit, la cui presidenza sarà indonesiana, un Paese non esattamente filocinese come la Cambogia.
Membri che entrano, e membri che escono? Le sfide per il prestigio e l’efficacia dell’azione di ASEAN
ASEAN ha inoltre espresso la volontà di ammettere il Timor-Leste come undicesimo membro dell’Associazione, garantendo a quest’ultimo lo status di osservatore per i prossimi Summit. Per quanto sia un apprezzabile passo in avanti verso una più completa integrazione regionale, anche in luce del passato di conflitto tra il la piccola enclave e l’Indonesia, maggiore ostacolo alla totale adesione è la carenza di risorse (burocratiche, diplomatiche e finanziarie) per un’effettiva e attiva partecipazione del Paese in ASEAN. Da qui l’appello dei leader a attori esterni per fornire il Timor Est degli strumenti necessari per tale membership.
Per quanto la possibile futura annessione del Timor-Est possa costituire un passo in avanti per l’integrazione regionale, il rischio più consistente di involuzione sta nella difficile situazione del Myanmar. Dopo il colpo di stato del febbraio 2021, e l’esclusione dei rappresentanti della giunta militare ai meeting dell’Associazione, ASEAN ha proposto una roadmap per la pacificazione del Paese, chiamata “5-point consensus“. Nel Summit si registra la preoccupazione circa il fatto che non vi siano stati progressi in tal senso, e i leader hanno ribadito l’impegno affinché il 5-point consensus sia rispettato dalla Giunta. È interessante notare come ASEAN in questo spinoso tema, oltre a manifestare preoccupazione, apre alla possibilità di adottare altri strumenti per pacificare il Paese. Nella vaghezza di tale lessico, si può scorgere come l’insofferenza di alcuni Membri circa il brutale regime Burmese possa vedere, nel breve futuro (magari sotto la guida dell’Indonesia nel 2023), meccanismi sanzionatori e di rule–enforcement di diversa natura rispetto a quanto ASEAN è solita adottare.
In complesso, ASEAN si trova internamente ad un bivio: per quanto alcune condizioni storiche abbiano consentito all’associazione, negli anni, di includere Stati con un passato di guerra e conflitto (Vietnam e Cambogia spesso sono portati a positivo esempio di tali risultati), tale allargamento porta ASEAN a dover gestire problemi nuovi, e situazioni che rischiano di comprometterne il prestigio o paralizzarne l’azione. Se il Myanmar non si dimostrerà collaborativo, per quanto potrà essere tollerato come membro? E ancora, è davvero ottimale per ASEAN che il minuscolo (demograficamente e economicamente) Timor-Est, magari ampiamente finanziato da grandi potenze extra regionali, abbia lo stesso peso decisionale di Indonesia e Malesia, in un’Associazione che decide tramite consenso? Queste sono solo alcune sfide che l’Associazione dovrà gestire, in un quadro regionale sempre più instabile e soggetto all’influenza delle Grandi Potenze.
L’ASEAN Centrality e i rapporti con gli attori principalmente coinvolti nella regione
Australia (e Nuova Zelanda), Canada, Regno Unito e Stati Uniti sono gli Stati anglosassoni coi quali l’Associazione ha rilasciato delle dichiarazioni congiunte. Prima di tutto, è opportuno notare come la summenzionata elevazione dei rapporti con Washington a Comprehensive Strategic Partnership rappresenta una novità sullo scenario securitario regionale. Tuttavia, rientra perfettamente nella manifesta volontà dell’ASEAN di non voler scegliere tra le due Superpotenze citate poc’anzi. D’altronde, l’Associazione si vanta di essere un forum centrale (la c.d. “ASEAN Centrality”) nei rapporti multilaterali regionali.
Un dettaglio non di poco conto se si pensa che la Centrality dell’Associazione è menzionata nelle dichiarazioni congiunte con l’Australia, il Canada, la Cina, il Regno Unito e gli Stati Uniti con la stessa perifrasi, eccezion fatta per quella con la Repubblica Popolare, all’interno della quale l’espressione “ASEAN Centrality” è rimpiazzata con “ASEAN unity and centrality”. Si tratta probabilmente di un’ambiguità linguistica casuale e non rilevante all’interno di un’analisi geopolitica. Tuttavia, è interessante notare come il concetto di centralità scompaia totalmente nel documento riassuntivo dell’ASEAN Plus Three Summit, ovvero l’incontro che vede coinvolta l’Associazione con Cina, Corea del Sud e Giappone.
Insomma, il quarantesimo e il quarantunesimo Summit dell’ASEAN è accompagnato e influenzato dalla retorica che, se da una parte rispecchia lo spirito diplomatico e pluralista dell’Associazione, dall’altra fa necessariamente i conti con un contesto geopolitico regionale contemporaneo che vede attori di un certo calibro, così come Medie Potenze che aspirano a ruoli di maggior rilievo, sempre più intenzionate a proiettare la propria influenza all’interno di ogni anfratto dell’Indo-Pacifico.Basti pensare che non solamente la competizione sino-americana entra a gamba tesa all’interno delle dinamiche regionali; come già menzionato, l’India cerca di proiettare la propria egemonia culturale storica all’interno dell’ASEAN sin dalla sua fondazione. Infine, l’Australia sembra ricoprire un ruolo privilegiato per quel che riguarda i rapporti con l’Associazione: primo Stato a diventarne “Dialogue Partner”, la sua elevazione a Comprehensive Strategic Partner è arrivata prima di quella con gli Stati Uniti. Inoltre, è stato dichiarato un Secondo Protocollo di emendamento all’AANZFTA, l’area di libero scambio esistente tra ASEAN, Australia e Nuova Zelanda, che vedrà la luce nel 2023.
