L’approccio Ue alla Cina: continuità e discontinuità

Nel 2020 giungerà al termine la EU-China Strategic Agenda for Cooperation, il documento che stabilisce le linee guida delle relazioni tra Bruxelles e Pechino. La rielaborazione dell’approccio europeo alla Cina si pone, quindi, come passaggio chiave perché l’Unione venga riconosciuta come un provider internazionale di sicurezza, un attore cardine per la pace e i diritti umani nel mondo e un partner commerciale di pari grado capace di dettare regole chiare ed efficaci.

L’approccio Ue alla Cina: continuità e discontinuità - GEOPOLITICA.info (Cr: Reuters/Jason Lee)

Le innovazioni introdotte con il Trattato di Lisbona (2009) hanno dato all’Unione una capacità più proattiva e assertiva sullo scenario internazionale, producendo ripercussioni importanti sulle policy, le strategie, le operazioni e i trattati a firma UE. Questi nuovi sviluppi dell’azione esterna europea dovranno tradursi in una maggiore influenza nei settori che l’Unione ritiene rilevanti. Di fronte a questa sfida, l’UE trova, però, un attore estraneo e disinteressato a condividerne le pratiche (eccetto quando si tratta di know-how) e i valori, insofferente verso qualsiasi forma di ingerenza e con un orizzonte sempre più globale, la Repubblica Popolare Cinese.

Dal 1975, anno della riapertura dei canali diplomatici, ad oggi, l’approccio UE alla Cina si può sintetizzare con la formula di “unconditional engagement”, intendendo una relazione non reciproca, sbilanciata, non condizionale né economicamente né politicamente, ispirata all’idea di trasformazione tramite socializzazione, per cui il contatto prolungato con il “normative power” europeo incoraggerebbe la Cina ad adottare costumi e pratiche liberali, liberiste e democratiche. Strumenti principali di questo approccio sono stati, in generale, accordi giuridicamente non vincolanti e, nello specifico, dialoghi, summit, protocolli di intesa e partnership strategiche in vari settori.

Questo “unconditional engagement” europeo alla Cina è stato, nel tempo, codificato in due documenti principali: l’EU Comprehensive Strategic Partnership del 2003 e la sua integrazione del 2013, la EU-China 2020 Strategic Agenda for Cooperation. Quest’ultimo in particolare ha sancito la cooperazione in 4 settori principali: sicurezza, prosperità, sviluppo sostenibile, scambi P2P.

Tre cause principali hanno reso inefficace tale approccio in partenza: i) il free-riding degli Stati Membri dell’UE che da una parte caldeggiano in sede comunitaria la convergenza cinese, mentre dall’altra firmano accordi bilaterali con Pechino privi di alcuna menzione di condizioni politiche od economiche, agendo in una sorta di “collective-clientelism” simile a quello di alcuni paesi africani verso l’UE; ii) la farraginosità del complesso istituzionale europeo in materia di azione esterna e lo scontro interno alle istituzioni europee tra istanze sovranazionali e nazionali. Consapevole di ciò, la Cina è stata capace di inserirsi tra le divisioni europee acquisendo una posizione favorita e garantendosi il supporto formale e informale di alcuni Stati Membri; iii) l’assenza tra i poteri comunitari di alcuni degli strumenti necessari a condizionare la relazione con la Cina e, in generale, la ridotta proiezione asiatica delle policy comunitarie.

Ad oggi, un settore in cui un segnale di reciprocità sembra manifestarsi è quello monetario (settore di policy totalmente integrato a livello europeo). Osservando gli sviluppi, la Cina e l’UE hanno conosciuto un’interessante convergenza di interessi in ambito monetario perché la prima, puntando ad una parziale de-dollarizzazione delle proprie riserve, ha acquistato valori finanziari denominati in euro, spalleggiando così il programma di Quantitative Easing della BCE, la seconda ha promosso l’accesso del renminbi cinese al paniere DSP del Fondo Monetario Internazionale.

L’Agenda, ormai, è prossima alla scadenza e sono già iniziate le discussioni per un suo aggiornamento nel 2020. In questo senso è intervenuta l’Alto Rappresentante (AR) Federica Mogherini con una Joint-Communication (e il Consiglio con la successiva Decisione) del luglio 2016 in cui vengono delineati alcuni elementi essenziali per una nuova strategia UE-Cina. In particolare, il nuovo “engagement” europeo della Cina dovrà poggiare su:

  • Reciprocità dei benefici
  • Assunzione di responsabilità della Cina verso l’ordine normativo internazionale
  • Coerenza e coesione degli Stati membri con le indicazioni comunitarie nell’approccio con la Cina
  • Rispetto e tutela dei diritti umani da parte della Cina

A tal proposito, l’Alto rappresentante individua alcune priorità immediate per una nuova strategia:

La firma di un Comprehensive Agreement on Investment per bilanciare i benefici della relazione commerciale e per gettare le basi di una futura maggiore integrazione quale potrebbe essere un’Area di Libero Scambio tra UE e Cina. La Cina, a tal proposito, dovrà impegnarsi in una riforma commerciale che smantelli le barriere tariffare e non al commercio e gli ostacoli agli IDE europei, in una riforma del sistema finanziario, del sistema industriale per ridurne la perenne sovra-capacità (in particolare per quanto riguarda l’acciaio). La cooperazione UE-Cina dovrà intensificarsi anche nei settori digitali e dell’innovazione con uno specifico impegno cinese nel rispetto della proprietà intellettuale.

La cooperazione, un’importante novità, dovrà interessare maggiormente anche la Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC).  L’AR suggerisce aree e settori precisi. Tra i primi c’è, primariamente, l’Africa (dove sarebbe possibile anche una cooperazione “boots on the ground” nelle numerose missioni PSDC) e il Medio-Oriente (Siria in particolare), ma soprattutto il vicinato centro-orientale e mediterraneo, area di primario interesse per la sicurezza europea, e, secondariamente, Asia Centrale e Asia-Pacifico (in particolare nel Mar Cinese Meridionale). I secondi sono la libera navigazione, il disarmo, la non proliferazione, l’antiterrorismo e il cyber-space.

La Cina dovrà impegnarsi maggiormente ad un multilateralismo effettivo, contribuendo maggiormente alle iniziative e al decision-making nei principali consessi internazionali (in particolare G20, WTO, ONU, ILO etc.).

L’AR, poi, volge la propria attenzione al quadro domestico, sottolineando che l’UE dovrà essere capace di sviluppare un “comprehensive approach” chiaro ed efficace per le relazioni con la Cina. Tale approccio dovrà fungere da framework per gli Stati membri nelle loro relazioni bilaterali con Pechino, promuovendone la coerenza e la coesione. A rendere chiari gli interessi e i valori UE agli Stati Membri interverranno il SEAE e la Commissione. Periodiche revisioni della strategia UE per la Cina dovranno avere luogo nella formazione consona del Consiglio Europeo.

Il problema di fondo rimane, però, strutturale: l’UE, attualmente, pur avendo in mano alcuni elementi per negoziare non ha il potere né le strutture adeguate. Nessuna strategia potrà dotare l’UE di tali strumenti, ma solo un nuovo Trattato che avanzi l’integrazione in materia di politica estera europea. Rimane problematica anche la questione del vincolo per gli Stati Membri dettato dalle decisioni in ambito PESC e PSDC. Le Nuove vie della Seta non sembrano, in questo senso, aiutare particolarmente: infatti, le trattative rimangono fortemente bilaterali e solo con alcuni dei paesi UE ad essere coinvolti, facendo pesare sulle spalle comunitarie principalmente l’adeguamento amministrativo e non il beneficio strategico. Due fattori potrebbero, però, giocare a favore di Bruxelles:

  • Una presidenza Trump ostile alla Cina nelle organizzazioni internazionali che aumenterebbe il peso relativo del voto e della posizione europea.
  • Una presidenza Trump aggressiva e militare negli scenari internazionali di crisi ripetendo l’avvicinamento successivo all’invasione dell’Iraq.

Certo è che aspettando che altri cadano in fallo, l’UE non riuscirà mai a perseguire i propri interessi e diffondere i propri valori.