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Governance regionale del counter terrorism in Africa australe: la SADC e SAMIM

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Il quadro regionale della governance delle iniziative di Counter Terrorism (CT) in Africa meridionale vede un numero minore di attori regionali e di attori della sicurezza stranieri direttamente interessati a partecipare agli sforzi antiterrorismo rispetto ad altre regioni dell’Africa subsahariana. Nel primo decennio del XXI secolo, la minore esposizione della regione ai gruppi terroristici ha permesso alla SADC di concentrarsi sullo sviluppo economico e sulle politiche di integrazione dei mercati. Tuttavia, tra il 2005 e il 2010, una fase non violenta di gruppi estremisti ha dato inizio a una radicalizzazione di matrice islamica nella provincia più settentrionale del Mozambico, Cabo Delgado, portando gli Stati della regione a superare vecchie reticenze nella governance regionale della sicurezzaQuesta nuova sfera di cooperazione a livello regionale può rappresentare un’utile cartina di torna sole per comprendere gli equilibri geopolitici regionali.

La genesi dell’insurrezione jihadista

L’inizio della radicalizzazione a matrice islamica nel nord del Mozambico ha coinciso con la scoperta di giacimenti di rubino e di gas offshore davanti alla città di Pemba nella prima metà dello scorso decennio. Solo dal 2019, tuttavia, sono iniziati gli attacchi armati per mano di gruppi terroristici la cui affiliazione non è ancora chiara. Alcuni rapporti collegano questi gruppi ad Al-Shabaab, altri a gruppi islamisti indipendenti. La rapida escalation di violenza ha iniziato a colpire i numerosi interessi economici nell’area, che coinvolgevano anche molte compagnie petrolifere e minerarie europee. Le forze armate mozambicane hanno incontrato notevoli difficoltà nel contrastare l’insurrezione guidata dai jihadisti. Inoltre, l’insurrezione si stava diffondendo nelle province vicine a Cabo Delgado e oltre il confine con la Tanzania. Il governo mozambicano guidato da Filipe Nyusi è stato costretto ad assumere un contingente di mercenari dalla compagnia russa Wagner per affrontare l’insurrezione. Dopo due anni, la lotta contro i gruppi terroristici a Cabo Delgado è diventata una questione regionale. Nel maggio 2020, la SADC ha dichiarato la sua intenzione di intervenire per contenere l’espansione del terrorismo jihadista in Mozambico. L’intervento della SADC è stato approvato il 23 giugno 2021 dal Vertice straordinario dei capi di Stato e di governo della SADC tenutosi a Maputo (art. 3 Comunicato del Vertice straordinario dei capi di Stato e di governo della SADC del 23 giugno 2021). 

La Missione SADC in Mozambico (SAMIM) è stata concepita come una task force regionale per sostenere il Mozambico nelle sue operazioni di CT. Il mandato della SAMIM era di “neutralizzare la minaccia terroristica e ripristinare la sicurezza per creare un ambiente sicuro; rafforzare e mantenere la pace e la sicurezza, ripristinare la legge e l’ordine nelle aree colpite della Provincia di Cabo Delgado” (art. 2 del Comunicato della 1062a riunione del CPS tenutasi il 31 gennaio 2022). Nella seconda metà del 2021, il mandato della SAMIM è stato esteso per un altro anno. La missione coinvolge ora soldati delle forze armate di otto Paesi che fanno parte della SADC, Angola, Botswana, Repubblica Democratica del Congo, Lesotho, Malawi, Sudafrica, Tanzania e Zimbabwe.

Tuttavia, sebbene la risposta regionale all’antiterrorismo stia avendo successo, le sue cause profonde non sono state affrontate né dal SAMIM né dal governo mozambicano. Le cause della radicalizzazione sono legate soprattutto all’insicurezza economica e alla struttura neopatrimoniale dello Stato mozambicano. La ragione per cui il SAMIM non ha mirato a un approccio globale per combattere il terrorismo potrebbe essere trovata nella storia e nella formazione della governance della sicurezza regionale della SADC.

Governance regionale della sicurezza nella SADC

La geografia e l’economia sono i primi passi per comprendere la storia recente della SADC. L’ampia area geografica identificata come Africa meridionale comprende sedici Paesi, tutti parte della SADC e che vanno dalla Repubblica Democratica del Congo al Sudafrica, coprendo sia i Paesi costieri a est e a ovest che il Madagascar. La SADC è stata adottata nel 1992 con il Trattato di Windhoek con la volontà di rinnovare la Conferenza di Coordinamento dell’Africa Meridionale (SADCC) in linea con le linee guida del periodo, caratterizzate da una governance economica neoliberista e dall’introduzione di una governance regionale della sicurezza. Il cambiamento radicale dell’approccio organizzativo è passato dalla promozione dell’industrializzazione all’economia di mercato e al rigore macroeconomico. In altre parole, la SADC promosse strategie di integrazione regionale più marcatamente neoliberiste e guidate dal mercato, allontanandosi da quanto sostenuto fino ad allora dai Paesi dell’Africa australe. Queste novità, che caratterizzavano la SADC, dovevano confrontarsi con quelle rivoluzionarie nella sfera delle relazioni tra i Paesi dell’Africa australe: la fine del regime razzista in Sudafrica. Il Sudafrica era il nemico comune degli altri Stati indipendenti dell’Africa meridionale e, quando il regime dell’Apartheid è caduto, gli altri Stati erano ancora riluttanti a cooperare economicamente con Pretoria. Se la cooperazione economica regionale era complicata, quella in materia di sicurezza lo era ancora di più. Queste dinamiche regionali hanno rallentato lo sviluppo del settore della sicurezza, citato proprio nel trattato di fondazione della SADC. Per sviluppare un’efficace infrastruttura normativa di governance della sicurezza regionale, gli Stati membri della SADC hanno dovuto riunirsi per definire ulteriori protocolli ad hoc. L’adozione dei protocolli che dovevano regolamentare il settore della sicurezza e della difesa regionale è avvenuta solo all’inizio degli anni ’00. Il Protocollo sulla cooperazione politica, di difesa e di sicurezza è stato approvato nel 2001 ed è entrato in vigore solo nel 2004. Nel 2003 è stato adottato il Patto di Mutua Difesa della SADC per implementare il sistema normativo già incluso nel Protocollo sulla Politica, Difesa e Cooperazione per la Sicurezza. Il Patto di Mutua Difesa ha istituito un sistema di difesa collettiva (art. 6 Patto di Mutua Difesa della SADC). La disposizione specifica sull’antiterrorismo era presente solo nel Protocollo sulla politica, la difesa e la cooperazione in materia di sicurezza che ha previsto una SADC Standby Force, i cui compiti comprendono, tra l’altro, il contrasto alla minaccia del terrorismo.

Il quadro regionale antiterrorismo della SADC è particolarmente legato ai metodi di Counter Insurgency (COIN) tradizionali, in quanto la Standby Force è composta da personale militare. Questo quadro istituzionale spiega perché la SAMIM è una task force multinazionale con mere competenze COIN. Il rischio di un intervento così militarizzato potrebbe essere quello di colpire non solo i jihadisti ma anche i civili, avendo come conseguenza non voluta il deterioramento della fiducia dei civili nelle autorità governative.

Così, anche in Africa meridionale, lo sviluppo della governance regionale si è concentrato maggiormente sulla dimensione economica, lasciando in secondo piano la dimensione securitaria. Quando necessario, non è stato utilizzato un approccio globale alla sicurezza. Al contrario, per aiutare il Mozambico è stato lanciato un intervento COIN strettamente militarista. La governance regionale della CT si è sviluppata solo ai margini della governance della sicurezza regionale. La dimensione della sicurezza e della CT è stata dominata dalla cooperazione in ambito prevalentemente militare, anche se è stata attivata poche volte nella regione. Dall’istituzione del quadro di governance della sicurezza regionale all’inizio degli anni Duemila, nella regione SADC si sono verificate poche minacce terroristiche, che hanno portato in poche occasioni ad attivare gli strumenti del Protocollo sulla cooperazione politica, di difesa e di sicurezza. A differenza del caso dell’Africa occidentale, dove era possibile un confronto intraregionale, SAMIM si differenzia sia dal G5 Sahel che dalla MNJTF. La SAMIM, infatti, è stata lanciata all’interno della storica istituzione regionale, ma, come la MNJTF, ha dimostrato che la presenza di forti interessi economici e di sicurezza dell’egemone regionale è fondamentale per regionalizzare la governance della CT.

Conclusioni

Pertanto, le ragioni che hanno portato la CT regionale a differenziarsi da altri settori della sicurezza regionale, come quello economico o ambientale, risiedono nel fatto che il terrorismo, sia in Africa meridionale è stato associato esclusivamente alla difesa nazionale e a pratiche COIN di tipo convenzionale. Nonostante l’assenza di esperienza in gestire operazioni militari multinazionali a livello regionale, la SADC ha portato avanti le sue attività di CT regionali utilizzando il quadro istituzionale sviluppato nei primi anni ’00. Infine, un’altra ragione che ha portato la CT regionale a emergere solo di recente è spiegata dai vari fenomeni di terrorismo islamico africano sviluppati con tempi e modalità diverse da altre ondate terroristiche registrate nel resto mondo.

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