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Perché la Conferenza di Lucerna traccerà la linea nei negoziati

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La forza di 85 adesioni su principi fondamentali del diritto internazionale non può arretrare di fronte al mainstream della mancata adesione di dodici Stati. Contrariamente a quanto divulgato, il Global South non ha posizioni univoche e non è affatto allineato con la pretesa della Russia sull’annullamento dell’integrità territoriale dell’Ucraina.

Le insidie delle semplificazioni

È necessaria una premessa, soffermandosi su un aspetto che potrebbe presentare molte insidie. Sulle notizie che concernono la guerra in Ucraina talvolta l’approssimazione e l’eccessiva semplificazione di certe rappresentazioni può fare il gioco dell’aggressore e non approfondisce il quadro esatto della realtà. Posto che a monte i media ormai dovrebbero essere accorti di fronte all’evidente “guerra ibrida” posta in essere dagli Stati nemici dell’Occidente, nelle analisi di eventi di rilievo come quello della Conferenza di alto livello organizzata dalla Confederazione Elvetica occorre uno sforzo in più da parte degli analisti. Al momento ci si è limitati ad enfatizzare il mainstream sulla mancata adesione al documento finale da parte di dodici Stati: ma dodici ‘riserve’ non sono forse espressione di una netta minoranza rispetto agli 85, fra Stati e organizzazioni, che vi hanno aderito? Sarebbe il caso di sottolineare comunque la netta prevalenza delle adesioni e, soprattutto, di interrogarsi con spirito costruttivo – per un’idea di pace condivisa – sulla valenza del contenuto in sé del documento. Si parta dunque da quest’approccio: meglio valutare prima il documento approvato a maggioranza, e poi certamente considerare anche le implicazioni delle astensioni, di minoranza, valutando i risvolti delle loro ragioni che non sempre – come si vedrà – sono di netto allineamento alla Russia. 

La Dichiarazione di Lucerna

La dichiarazione finale del vertice svoltosi a Bürgenstock il 15 e 16 giugno merita essere analizzata nelle sue importanti affermazioni di principio – specie sotto il profilo del diritto internazionale – e nelle finalità che si propone. Il documento, approvato anche da UE e Consiglio d’Europa, ha ottenuto la condivisione su cinque punti fondamentali: la sicurezza nucleare, con particolare riferimento alle misure per la centrale di Zaporizhzhia, la sicurezza alimentare con il ripristino della libertà di navigazione per il traffico commerciale nel Mar Nero, il rientro in patria dei bambini ucraini trasferiti in Russia nell’ambito di un quadro più ampio di scambi di prigionieri, l’affermazione della ‘sovranità, indipendenza e integrità territoriale’ dell’Ucraina, e, infine, la prospettiva per la ripresa del dialogo per i negoziati. Si parla infatti già di una nuova Conferenza da convocarsi entro novembre, prima della elezioni statunitensi, dal cui esito dipenderà la conferma di Biden di fronte allo sfidante Trump. 

È dunque chiaro l’obiettivo del percorso intrapreso, che probabilmente è quello che più teme Putin: convergere attorno a «una interpretazione comune» delle basi legali per «una pace giusta e duratura», in sostanza una dichiarazione su ciò che prevede in questi casi il diritto internazionale. È bene dunque soffermarsi sui principi giuridici affermati nella dichiarazione. Vengono innanzitutto richiamate le risoluzioni A/RES/ES-11/1 e A/RES/ES-11/6 adottate dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite, che condannano l’aggressione all’Ucraina e impongono il cessate il fuoco con il ritiro della forze russe dai territori illegalmente occupati. La linea d’azione dunque è per “una pace globale, giusta e duratura, basata sul diritto internazionale, compresa la Carta delle Nazioni Unite”. In particolare, si riafferma l’impegno “ad astenersi dalla minaccia o dall’uso della forza contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato” e ad affermare “i principi di sovranità, indipendenza e integrità territoriale di tutti gli Stati, compresa l’Ucraina”. Viene perciò riaffermato il principio fondamentale della “risoluzione delle controversie con mezzi pacifici” in conformità al diritto internazionale e alla Carta delle Nazioni Unite. Da qui i corollari su specifici aspetti ritenuti più urgenti. Per la sicurezza nucleare, qualsiasi utilizzo dell’energia nucleare e degli impianti nucleari deve essere “sicuro, protetto, salvaguardato e rispettoso dell’ambiente”. In particolare, le centrali e gli impianti nucleari ucraini, compresa la centrale nucleare di Zaporizhzhia, devono operare in modo sicuro e protetto “sotto il pieno controllo sovrano dell’Ucraina” e sotto la supervisione dell’AIEA. Più specificamente è posto un divieto assoluto anche alla retorica della minaccia nucleare: “Qualsiasi minaccia o uso di armi nucleari nel contesto della guerra in corso contro l’Ucraina è inammissibile”.

Per la “sicurezza alimentare globale”, considerato che dipende dalla produzione e dalla fornitura “ininterrottedi prodotti alimentari, la navigazione commerciale deve essere “libera, completa e sicura”, affinché si consenta l’accesso ai porti marittimi del Mar Nero e del Mar d’Azov. Inoltre, “gli attacchi contro le navi mercantili nei porti e lungo l’intera rotta, nonché contro i porti civili e le infrastrutture portuali civili, sono inaccettabili”. In sostanza, la sicurezza alimentare “non deve essere usata come arma in alcun modo”, e i prodotti agricoli ucraini dovrebbero essere forniti “in modo sicuro e garantito” ai Paesi terzi interessati. 

Per quanto riguarda i prigionieri di guerra occorre assicurare la loro liberazione totale, mediante uno “scambio completo”, mentre “tutti i bambini ucraini deportati e sfollati illegalmente, e tutti gli altri civili ucraini detenuti illegalmente, devono essere rimpatriati in Ucraina”. 

Infine c’è l’intesa per il “coinvolgimento e il dialogo tra tutte le parti” – che certamente nessuno aveva mai escluso nelle fasi successive – nonché l’enunciazione del principio ispiratore su cui indirizzare le tappe successive dei negoziati: “La Carta delle Nazioni Unite, compresi i principi del rispetto dell’integrità territoriale e della sovranità di tutti gli Stati, può servire e servirà come base per raggiungere una pace globale, giusta e duratura in Ucraina”.

Il Sud del mondo che ha aderito

Si può ora tracciare un’analisi sulle dodici mancate adesioni, partendo da un’osservazione: si è detto che la contrarietà al documento è stata espressione principalmente del Global South, quel Sud Globale – comprensivo di Africa, America Latina, Asia, Oceania – tanto evocato nella retorica del “multipolarismo” di Russia e Cina (certamente due campioni dell’universalismo democratico e della libertà dei popoli, come gli ucraini, i georgiani, gli uiguri e gli abitanti di Taiwan). Indubbi sono i motivi per cui la Russia e la Cina si sono accattivate le simpatie di molti Paesi del Sud Globale: da un lato il petrolio a basso costo e i servizi della Wagner diffusi dalla Russia specie nei Paesi africani che si sono voluti affrancare dalla Francia (vedranno presto a quale prezzo), dall’altro c’è il condizionamento degli investimenti cinesi con la Via della Seta, su cui Pechino sta già vincolando molti Paesi africani, asiatici e latino-americani nella trappola dei debiti sovrani

Ma è davvero totale l’allineamento del Global South sulle posizioni della Russia? Un riscontro diverso appare dalla consultazione dell’elenco di chi ha sottoscritto la dichiarazione finale. Con sorpresa compare una lista di diversi Paesi del Sud Globale che invece hanno sottoscritto il documento e alcuni non sono certo poco rilevanti: Argentina, Benin, Capo Verde, Cile, Comore, Costa Rica, Costa d’Avorio, Repubblica Dominicana, Ecuador, Figi, Gambia, Ghana, Guatemala, Kenya, Liberia, Nuova Zelanda, Palau, Perù, Filippine, Qatar, Sao Tomè e Prince, Somalia, Suriname, Timor Est, Uruguay. Si è dato pure spazio al fatto che altri due Paesi hanno ‘ritirato’ la firma dal documento: l’Iraq, praticamente uno Stato che stenta a rinascere sotto influenza dell’Iran, e la Giordania, Paese arabo che probabilmente guarda ai riflessi delle scelte dell’Arabia Saudita. 

Cina, India e Sudafrica 

Certo ci sono la mancata partecipazione della Cina, e le astensioni Sudafrica e India, ma le loro posizioni vanno meglio chiarite. Sulla mancata partecipazione della Cina indicativa è la precisazione che fa la stessa Confederazione Elvetica sul sito della Conferenza: in risposta all’invito ad intervenire il Ministero degli affari esteri cinese ha dichiarato di attribuire “grande importanza all’organizzazione del primo vertice per la pace in Ucraina da parte della Svizzera”, e la sua riserva è stata opposta perché si “dovrebbe facilitare una discussione equa su tutti i piani di pace conformemente al diritto internazionale, per coinvolgere i Paesi del Sud del mondo e integrare la Russia nel processo di pace”. Tuttavia la Svizzera aveva già chiarito che non proponeva un “foro negoziale”, ma una piattaforma iniziale largamente condivisa dagli Stati con cui promuovere i “buoni uffici” per i successivi negoziati tra le parti in causa. Quanto all’India, sono note le dichiarazioni più volte riprese in varie occasioni dal leader Modi, secondo cui “questa non è un’era di guerra” e che “democrazia, diplomazia e dialogo sono le cose che uniscono il mondo”.

Per il Sudafrica, è indicativo lo statement di ‘disaccordo’ al documento di Lucerna presentato dal professor Sydney Mufamadi, consigliere per la sicurezza nazionale della Repubblica sudafricana. Il governo di Pretoria ha aderito al vertice condividendo “questo dialogo sui percorsi verso una pace globale, inclusiva, giusta e duratura in Ucraina e nella regione”. Sono poi indicati tre punti della mancata adesione al documento finale. Il primo riguarda Israele, che il Sudafrica ritiene non abbia diritti ad intervenire in un forum che richiama la Carta delle Nazioni Unite posto che a suo carico pende l’accusa di genocidio (di cui il governo di Pretoria è promotore) davanti alla Corte internazionale di giustizia. Il secondo motivo concerne la necessità che il negoziato sia fatto ad un tavolo in cui siano presenti le parti, Ucraina e Russia. Il terzo punto riguarda la sicurezza nucleare: secondo il delegato sudafricano “il linguaggio adottato nel comunicato per quanto riguarda la minaccia o l’uso di armi nucleari restringe il divieto al solo contesto dell’Ucraina”, mentre il Sudafrica sostiene la “proibizione totale della minaccia o dell’uso di armi nucleari in qualsiasi contesto”. Ciononostante nello stesso statement il professor Mufamadi riconosce “l’importanza che questo processo ha attribuito alla Carta delle Nazioni Unite, al diritto internazionale e ai diritti umani” ed è esplicito: “Il Sudafrica ha sostenuto l’applicazione uniforme dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale, compreso il rispetto dell’integrità territoriale e della sovranità dell’Ucraina”. Anche la mancata adesione dell’Arabia Saudita e degli Emirati Arabi va meglio chiarita: i loro rappresentanti hanno fornito contributi attivi ai lavori del vertice di Lucerna, ed è emersa la loro posizione neutrale piuttosto per meglio riproporsi come mediatori in una prossima Conferenza. In particolare il ministro degli esteri saudita Faisal Bin Farhan Al Saud ha anticipato la disponibilità del suo Paese ad ospitare la Conferenza, ma ha pure enunciato il principio necessario di “rispettare l’integrità territoriale di ogni Stato”.

Da Lucerna si riparte dal diritto internazionale

In sostanza, in tutte queste posizioni è arduo leggere un deciso allineamento alle posizioni della Russia, specie per le pretese sui territori ucraini. Si può certo parlare di evidenti ambiguità del Sudafrica e allo stesso modo dell’India e degli altri astenuti. Argomenti diversi ma sostanziali ambiguità strategiche denotano solo interessi contingenti: in diversi casi al momento la Russia è un loro utile partner commerciale, specie per il petrolio a basso costo, per gli armamenti e il supporto della Wagner, ma gli stessi interessi e le situazioni possono evolvere. L’assertività e politiche inclusive delle democrazie occidentali potrebbero anche riuscire a far capire al Global South – soprattutto a Pretoria e Nuova Delhi, come anche a Pechino – che un prolungamento della guerra in Ucraina nuoce alle economie e soprattutto alle popolazioni, e in ogni caso converrà a tutti ristabilire quanto prima l’ordine internazionale basato sul Rule of Law

Nella prospettiva di Putin dunque molto è cambiato: dopo le Risoluzioni dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite anche per quanto deciso alla Conferenza di Lucerna dovrà prendere atto che secondo il diritto internazionale non potrà mai avere argomenti per rivendicare i territori occupati e sostenere la legittimità della sua «guerra di aggressione». Ora che l’Occidente, anche dopo le decisioni assunte al G7 di Borgo Egnazia, si è riunito anche per riequilibrare le forze sul campo, Putin dovrà presto rassegnarsi a negoziare senza la pretesa di imporre le sue condizioni. 

Maurizio Delli Santi, membro dell’International Law Association

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