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TematicheMedio Oriente e Nord AfricaGli accordi di Doha e il ritiro dall’Afghanistan: la...

Gli accordi di Doha e il ritiro dall’Afghanistan: la continuità strategica tra le amministrazioni Obama, Trump e Biden

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L’uccisione di Bin Laden, avvenuta nel maggio del 2011 ad Abbottabad, in Pakistan, rappresenta uno spartiacque per la postura statunitense nei confronti della crisi afghana. Tale evento ha rafforzato la convinzione che la fine delle operazioni militari nel Paese fosse vicina e ha portato alla costituzione della partnership strategica tra Washington e Kabul, oltre alla volontà di demandare alle forze afgane, sin dal 2014, la responsabilità della sicurezza interna. Dal 2011, pertanto, le truppe statunitensi sul campo vedono una riduzione progressiva, per arrivare alla presenza, nell’estate del 2014, di circa 29.000 militari americani e alla decisione di Obama – mitigata dai consigli del Generale Dunford – di mantenere 9.800 unità nel 2015 e 5.500 nel 2016.

Tali scelte riflettono un cambio di approccio strategico che, sin dal primo giorno del suo mandato, Obama è deciso a perseguire, segnando una forte discontinuità con le politiche di Bush: la concentrazione sulla dimensione politica domestica, piuttosto che perpetuare il fenomeno di sovraesposizione militare ed economico visto dal 2001 in poi. Tale obiettivo viene fissato già nella pubblicazione del primo documento strategico firmato da Obama – la National Security Strategy (nss) del 2010 –, e rivendicato dal Presidente democratico all’interno del secondo documento strategico dell’amministrazione democratica. Nella nss del 2015 Obama descrive, infatti, come un successo l’ingente ritiro di truppe dal teatro iracheno e afgano. Il frame strategico all’interno del quale si muove l’amministrazione è la volontà di disimpegnarsi dal Medio Oriente, regione ritenuta non più preminente per gli interessi statunitensi, e contemporaneamente rilanciare il concetto di «pivot to Asia». È infatti alla regione Asia-Pacifico – ritenuta centrale per le future dinamiche globali – che viene attribuita la priorità strategica dall’amministrazione, che identifica gli Stati Uniti come «potenza del Pacifico».  

La dottrina Trump: tra continuità strategica e accelerazione tattica 

Sin dalle primarie nel Partito Repubblicano e dalla campagna elettorale, Trump ha imposto una narrativa fortemente critica relativamente agli impegni degli Stati Uniti all’estero. Se Obama aveva individuato nel quadrante Asia-Pacifico il nuovo imperativo strategico per il futuro degli Stati Uniti, Trump prometteva di concentrare le risorse del Paese all’interno dei propri confini, al fine di realizzare la rivoluzione economica promessa in campagna elettorale, esemplificata dallo slogan «America First». Nella cornice strategica fornitaci dalla nss pubblicata nel dicembre del 2017 si ritrovano diversi elementi che aiutano la comprensione degli eventi che hanno portato alla trattativa con i talebani e all’accordo di Doha del 2020: prima di tutto Trump identifica Russia e Cina – definite «potenze revisioniste» – come le principali minacce all’ordine internazionale a guida statunitense, relegando il Medio Oriente più in basso nella gerarchia delle priorità. Tale regione viene considerata un’area altamente instabile, ma la minaccia viene confinata alle azioni dell’Iran e al ruolo delle organizzazioni jihadiste. Secondo elemento utile è la disillusione che pervade la nss del 2017 rispetto al multilateralismo: se pur circoscritta alle istituzioni e organizzazioni internazionali, la critica che emerge dal documento si riferisce alla difficoltà per gli Stati Uniti di perseguire i propri interessi strategici ed economici se mutuati eccessivamente in un contesto multilaterale. Terzo elemento è la questione della promozione della democrazia e dei diritti umani. Queste due tematiche assumono un’importanza marginale nella nss del 2017, dove il termine «diritti umani» è utilizzato in una sola occasione, mentre si ritrova per 16 volte nella nss del 2015 di Obama. Allo stesso tempo, se la promozione della democrazia è considerata da Obama un interesse nazionale, a più riprese, nella nss del 2017, si ribadisce come non sia possibile imporre il modello americano agli altri Stati e che la sua rappresentazione come momento culminante e inevitabile del progresso umano sia fallace. 

Questi tre elementi favoriscono, pertanto, da una parte la continuità strategica tra le amministrazioni Obama e Trump nella volontà di disimpegnarsi dall’Afghanistan, e parallelamente incentivano l’accelerazione tattica che sotto l’amministrazione Trump si è vista nel raggiungimento dell’accordo di Doha con i talebani, il 29 febbraio del 2020, dopo circa un anno dall’inizio dei negoziati bilaterali con il movimento degli studenti coranici. Anche la scelta di trattare direttamente con i talebani, dopo l’ennesimo rifiuto di questi nel riconoscere o negoziare con il governo afgano, dà prova della volontà dell’amministrazione usa di accelerare il processo di disimpegno dal Paese.
Nel settembre del 2018 gli Stati Uniti, su spinta del Sottosegretario di Stato Mike Pompeo, hanno nominato Zalmay Khalilzad – ex ambasciatore a Kabul e considerato uno degli artefici della costituzione afgana del 2004 – come Rappresentante speciale per la riconciliazione dell’Afghanistan. Khalilzad manifesta all’amministrazione Trump di voler giungere ad una rapida soluzione del conflitto, e tale volontà coincideva con gli interessi della nuova amministrazione di mantenere le promesse fatte in campagna elettorale. Un mese dopo la nomina, Khalilzad ottiene dal Pakistan il rilascio del Mullah Abdul Ghani Baradar, che verrà successivamente indicato come capo politico della delegazione dei Talebani a Doha. In pochi mesi di dialogo bilaterale vi è una forte accelerazione sul negoziato. Fondamentale, per giungere all’accordo del 2020, è la progressiva restrizione del perimetro della trattativa: se sul finire del 2018 le richieste americane ai Talebani includevano delucidazioni sul rapporto con al-Qaeda e chiarimenti sul dialogo con il governo di Kabul o sulla futura forma di Stato, gradualmente le tematiche si concentrarono sulle tempistiche e sulla sicurezza del ritiro militare statunitense, sulla riduzione della violenza sul campo e su vaghe richieste di prese di posizione nei confronti delle organizzazioni terroristiche, demandando a successivi colloqui intra-afgani le questioni relative ai futuri assetti istituzionali. 

L’accordo di Doha e la questione giuridica

C’è stato ampio dibattito sulla natura giuridica dell’accordo bilaterale tra Stati Uniti e l’Emirato Islamico dell’Afghanistan, entità incerta e non riconosciuta come Stato. Il movimento dei Talebani può essere riconducibile sotto la definizione di «insorti»: secondo la dottrina, l’attribuzione nei confronti di quest’ultimi della soggettività internazionale è legata all’accertamento di uno stabile controllo di una parte del territorio del Paese oggetto dell’insurrezione, situazione de facto in Afghanistan. Di conseguenza, la soggettività internazionale degli insorti si fonda sul principio di effettività, cioè se viene esercitato in modo effettivo un controllo esclusivo su porzioni di territorio. Pertanto, la personalità giuridica degli insorti sarebbe limitata 1) alla sola norma che consente di concludere accordi internazionali; 2) alla destinatarietà delle norme internazionali che disciplinano la condotta delle ostilità con il governo centrale o il potere d’imperio sul territorio controllato dagli insorti; ovvero 3) alle norme che riguardano l’immunità di organi o istituzioni di Stati stranieri. Secondo altra parte della dottrina, al contrario, non vi sarebbero limitazioni nella soggettività dei movimenti insurrezionali, in grado quindi di essere destinatari di norme internazionali e conseguentemente di rispettare gli obblighi stipulati. Quel che invece appare piuttosto condiviso dai vari orientamenti dottrinali, è che la soggettività internazionale sia condizionata alla presenza di una organizzazione di governo e di una territorialità più o meno definita. 

Altra particolarità dell’accordo è la presenza di impegni presi, dagli Stati Uniti, anche a nome degli «Alleati e partner della coalizione», che devono ritirare tutto il loro personale entro lo stesso limite temporale degli usa (14 mesi), e seguire al contempo la cronologia del ritiro statunitense, con tappe intermedie da rispettare proporzionalmente ai numeri del ritiro americano. Si evidenzia, in tale passaggio, la volontà di Washington di sottolineare il proprio peso egemonico all’interno della cornice multilaterale che ha contraddistinto la missione in Afghanistan negli anni. 

Alla lettura dell’accordo appare inoltre evidente, come detto nel precedente paragrafo, il progressivo restringimento delle materie affrontate nel corso della trattativa. Il testo si articola, infatti, intorno a tre elementi: 1) il completo ritiro di tutte le forze militari straniere; 2) l’impegno dei Talebani nel non consentire a nessuna organizzazione, inclusa al-Qaeda, di utilizzare l’Afghanistan come territorio dal quale minacciare la sicurezza degli Stati Uniti; 3) la volontà di demandare a futuri colloqui intra-afgani la definizione degli assetti istituzionali e politici del Paese. Tale accordo testimonia la volontà statunitense di raggiungere il disimpegno senza particolari ostacoli: non vi sono infatti condizionalità che prevedono un rallentamento o una interruzione del ritiro delle forze militari in caso di non ottemperanza degli impegni della controparte talebana. Inoltre, mentre gli obblighi relativi al disimpegno degli Stati Uniti sono misurabili e estremamente precisi nelle tempistiche, gli impegni presi dai Talebani – come quello riguardante le organizzazioni terroristiche presenti sul territorio – senza l’istituzione di uno specifico meccanismo di controllo risultano difficilmente verificabili. 

Conclusioni

Le nomine agli affari esteri e alla sicurezza nazionale – come quella di Anthony Blinken – hanno portato diversi autori a immaginare un forte cambiamento rispetto alle politiche di Trump, presupponendo che la Presidenza di Biden potesse rappresentare l’ultima occasione dell’establishment americano per dimostrare come l’internazionalismo liberale possa essere una strategia migliore della narrativa isolazionista della precedente amministrazione. Il 3 marzo del 2021 l’Amministrazione Biden ha rilasciato la Interim National Security Strategic Guidance (inssg), un documento provvisorio che traccia le linee guida dell’approccio strategico e di sicurezza nazionale che adotterà la nuova amministrazione. All’interno della inssg vi sono interessanti elementi di discontinuità rispetto alla precedente nss firmata da Trump, come la questione del fattore democratico utile per rinvigorire la leadership americana, la rinnovata fiducia per le istituzioni multilaterali e il ripristino delle alleanze per promuovere una distribuzione favorevole del potere nelle aree dove Washington si sente sfidata. Su un piano strategico, invece, si evidenzia una certa linea di continuità rispetto alle precedenti amministrazione: l’Indo-Pacifico continua ad essere riconosciuto come quadrante strategico vitale per gli interessi nazionali, e rimane una postura assertiva nei confronti delle potenze revisioniste Cina e Russia, anche se diversificate nel grado di minacciosità. Conseguentemente alla percezione crescente della gravità delle minacce in altri teatri regionali, il Medio Oriente continua ad assumere un ruolo marginale su un piano strategico. Concentrandoci sul focus della ricerca, nella inssg l’Afghanistan è nominato per due volte1, e vengono sostanzialmente ripresi i due principali elementi costitutivi dell’Accordo di Doha: il ritiro militare e la questione del terrorismo. Nel documento si ribadisce, inoltre, la volontà di non impegnarsi più nelle cosiddette «forever wars». Appare quindi piuttosto coerente l’annuncio dell’aprile del 2021 che conferma il totale ritiro delle forze americane entro l’11 settembre. Nel discorso pronunciato il 14 aprile Biden afferma di aver trovato in eredità un accordo diverso da quello che lui stesso avrebbe negoziato, ma che il ritiro dall’Afghanistan è in linea con gli interessi nazionali americani. Biden, che per motivi di età potrebbe non essere interessato alla corsa per il secondo mandato, è la figura perfetta per assumersi la paternità del ritiro e interrompere lo scarico di responsabilità tra le varie amministrazioni. Secondo Biden gli Stati Uniti hanno pienamente rispettato l’obiettivo originario della missione, cioè quello di catturare i colpevoli della strage dell’11 settembre e assicurarsi che al-Qaeda non fosse più in grado di utilizzare il Paese come base per nuovi attacchi contro gli Stati Uniti. Tale discorso è perfettamente sovrapponibile allo statement rilasciato il 14 agosto, in seguito all’avanzata talebana e alle tragiche immagini dell’evacuazione di Kabul: Biden nega che tra gli obiettivi degli Stati Uniti vi siano stati quelli relativi alla democratizzazione e allo state building in Afghanistan, confermando come la presenza nel Paese non fosse più necessaria alla tutela degli interessi americani. Continuare ad investire risorse in un teatro non più prioritario rappresenterebbe per Washington una non giustificabile distrazione in grado di avvantaggiare le potenze rivali. Biden, così come Trump, ha rifiutato di legare il disimpegno delle truppe a condizionalità esterne, ad esempio alla situazione sul campo o alle azioni dei Talebani. E come sottolineato da diversi autori, la continuità si è vista non solo nell’implementazione delle politiche ereditate da Trump, ma anche nelle modalità operative che hanno portato al ritiro definitivo, scelte in autonomia e senza consultare gli alleati.  

Biden ha certamente ereditato un perimetro giuridico fornito dall’accordo di Doha del 2020, ma al contempo ha dimostrato di sapersi discostare da alcune scelte politiche di Trump: per tale ragione i motivi della continuità vista nel teatro afgano sono da ricercarsi altrove, cioè nei vincoli di natura strutturale che impongono ad una superpotenza di mantenere una prospettiva strategica definita. Al sopraggiungere di nuove sfide esistenziali, limitare gli impegni non ritenuti più preminenti è una delle opzioni per cui una potenza egemone può optare per consolidare il primato: tale tendenza si ritrova con continuità dal 2008 in poi, e sopravvive al cambio di colore delle diverse amministrazioni. 

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